國有企業政企分開改革思考

錢誠

[提要] 長期以來，中國存在著廣泛的進入壁壘，主要是行政與企業的結合，導致不同形式的經濟壟斷。為了使市場健康發展，中國改革了一些壟斷企業，放松管制和減少壟斷。對于一些非常大的國有企業來說，主要是政府與企業的分離、政府與資本的分離。那么，將政府和企業與國有企業分開是否可行？隨著改革實踐的深入和理論的發展，人們對政府與企業的關系有了更多的認識和理解。本文以鐵路公司為例，探討將行政企業與國有企業改革分離的可行性。

關鍵詞：政企分開;國有企業;鐵路管理

中圖分類號：F27 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年5月27日

一、回顧政企不分的障礙

近年來，隨著我國民營企業的健康發展，我們更加清楚地看到了分權產權制度下國有企業的弊端。為了使國有企業成為市場經濟的支柱，打破長期存在的行政壁壘，減少壟斷行業和特大型國有企業獨霸一家的現象，我國有必要促進大型國有企業的改革。國有企業改革應遵循一定的邏輯思維過程，即政府和企業分開，政府和資金分開，產權明晰。

根據國情和企業的發展現狀設計新的產權制度，可以幫助政府和企業更快的分離，因為這樣就可以讓政府起到間接調控作用，而不是直接的干涉，促進所有制多元化發展。自計劃經濟向市場經濟轉型以來，國有企業改革已經提上議事日程并正在全面實施。政企分離是一個老問題，多年來對國有企業的改革和實施影響較大。主要有兩個障礙：

（一）政府的目標與企業的目標不同。作為主體的所有者，政府承擔著許多社會責任，所以不能將利益作為唯一或主要目標。

（二）產權之間的矛盾。市場經濟是一種貿易經濟，交易的本質是產權交易。國有企業已成為市場的主體，必須保護法人財產的權利，如獨立法人的財產權，獨立經營，自籌資金。

二、政企分開的重要性

政企分開是建立現代企業制度進程中必不可少的一環，對國家的經濟體制和企業的發展都有著巨大的影響。黨的第十四次全國代表大會提出建立社會主義市場經濟體制后，政企分開的問題更加突出。政企分離是當代中國一切矛盾的焦點。改革反復的種種做法說明，政府與企業的關系是計劃經濟體制不能廢除。

我國傳統企業制度的基礎是政企結合。在中國傳統的企業制度中，政府直接控制和替代國有企業的生產經營活動。作為政府的子公司，企業被動接受政府的各種指令，形成了政府的創業和企業的管理。政府也在不斷努力做著各種各樣的改革，這些改革措施并沒有從根本上觸及傳統政企分開的體制，而是對原有政企分開框架結構的正確調整和整合，導致權力下放的開始。最終，它無法逃脫行政權力下放的框架。國有企業應該行使的大部分權力仍掌握在各級政府機構手中。這導致政府職能轉變和體制改革進展緩慢，國有企業無法擺脫政府子公司的地位。

倘若政府和企業不分開，對經濟體制和企業的發展都會有著巨大的危害：

1、由于政企不分，地方政府很容易陷入地方的切身利益，無法自拔。他們從事低水平的重復建設。這樣，宏觀調控就變成了地方各級政府的調控，效果越來越差。

2、政企不分。作為政府的延伸，企業必須與政府建立相應的機構，因此它們的后勤機構也擴大了，加大了資金的投入。

3、由于政府持有配額、指標和各種審批權力，導致政府直接與“三產業”打交道，貨幣和權力交易不可避免，腐敗盛行。

4、政企不分，會導致市場中的絕大多數人不能掌握資源，因此，權力被政府和絕少部分人掌握在手中，形成了長期的進入壁壘，行業內無法形成競爭，造成了壟斷。此外，權力監督機制不完善。

之前的企業改革不能放棄自身追求利益最大化的本質，沒有觸及傳統的政企結合的企業制度，國有企業改革效果甚微。因此，如果不能從根本上解決政企分離問題，現代企業制度的改革可能和以往許多改革措施一樣短暫。

三、以鐵路為例討論政企分開的可行性

鐵路是人們出行必備的一種交通工具，鐵道部是政府中唯一一個政府與企業相結合的部門。除了政府職能之外，鐵道部還需要對整個公路的運輸進行指揮，管理項目多并且雜亂。鐵道部政企分開已成為鐵路運輸領域主要部門改革的關鍵。

在政府職能與企業管理分離的初步過程中，鐵道部發現，由于資金不足，全國鐵路建設項目的進度出現了放緩的跡象。隨著這一現象的出現，如何推進鐵路投融資改革再次成為人們關注的焦點。政府能否與企業分離，加快鐵路投融資改革，順利吸引民營資本？接下來，本文將分析鐵路行業的收入、資產和融資情況。

如圖1所示，國家給予鐵路投資的預算很多，鐵路投資占比在1%左右浮動，結構整體投資的影響不明顯，但不能僅僅依靠國家鐵路發展投資“獨奏”，還需要吸引市場前景好的項目和競爭業務參與，否則，如果沒有銀行貸款支持，鐵路公司的現金流將會枯竭。（圖1）

如圖2所示，到2018年，鐵路固定資產投資將達到3.58萬億元，新線路將投入運營3，050萬公里。除了控股和地方鐵路投資任務外，這些投資主要落在鐵路公司的肩上;總投資近十年來，鐵路基礎設施投資一直居高不下，近5年來穩定了6，000億元的波動水平。由于投資大，高速鐵路里程比例不斷提高，高鐵里程年均增長2～3個百分點。到2016年底，這一比例已達到18%，目標是到2020年達到20%。（圖2）

從圖3可以看出，雖然鐵路公司的總負債仍然在不斷地上漲，但增長率明顯下降，從2009年的59%下降到2016年的17%，有了很大的降低。（圖3）

政企分離給我國鐵路行業的發展帶來了機遇和挑戰。加快民間資本投資勢在必行。國家在對鐵路運價和經營范圍的控制層面上起到宏觀調控的作用，主要的經營和效益由鐵路公司把控，讓投入鐵路投資的投資者有更大的盈利空間，加大資本量的投入，增加資本投入的渠道，比如引進戰略投資者、機車車輛租賃、特許經營、在建工程可轉換債券和股票發行等，實現良性循環。

四、探索與深化

經過多年的發展，我國已形成了具有初步規模、功能強大、設備先進的現代化鐵路網。2012年，我國鐵路完成客運量9，812億人次、里程9，812億公里、貨物吞吐量38.9億噸、貨物吞吐量288.91萬億噸公里、總周轉量390萬億噸公里，居世界首位。

（一）妥善處理好鐵路歷史債務問題。自20世紀80年代實施“大合同干線”以來，由于政企分離，鐵路建設和開發資金主要由鐵道部籌措，鐵路部門的負債不僅沒有減少，反而越來越多。近年來，為了償還鐵路公司大量的長期負債，鐵路運輸成本大幅上升。如果沒有有效的對策，這種情況將會變得越來越嚴重。因此，妥善處理歷史債務問題的原鐵道部及其附屬企業和有效地解決鐵路總部的財務風險不僅是首要任務，以確保鐵路總部一個良好的開端，也是重要的維護鐵路可持續發展的前提。

1、可按線路的不同屬性合理分擔解決。分析了鐵路債務的構成。固定資產投資項目負債大部分由國家發改委批準，少部分的投資項目歸鐵道部所有。對于這些長期大量的債務，可以區分公益鐵路和運營鐵路的不同屬性，分類進行處理。

2、可按貸款不同性質分類解決。中央政府發行的鐵路建設債券等債務，可以由國家債務轉為股權;國家開發銀行等政策性銀行的貸款可暫時暫停發放，并予以備案。其他商業銀行的貸款，國家財政可以給予適當的財政折扣，有效地減少財政支出。

（二）政企分開后的鐵路建設投資問題。鐵路管理體制改革的目的是實現更好的可持續發展。根據“十二五”鐵路發展規劃，到2015年，鐵路里程將達到12萬公里，也就是說，為了保證近3年2萬多公里的生產線，很難每年完成新的投資規模和高投資運營，保證鐵路的建設資金，實現“十二五”規劃的目標和任務。只有鐵路公司的財務本身是不可持續的，鐵路建設投融資體制也必須做出相應的改革和變化。

1、理清建設責任，明確投資主體。政企分開后，鐵路建設項目應當按照服務職能和不同性質分類。一是跨區域主干網建設讓鐵路公司負責，主要投資者多元化;二是地方政府將逐步投資城際鐵路建設，為地方經濟發展服務。

2、推進投融資體制改革，拓寬資金來源渠道。一是擴大煤炭運輸走廊、客運專線等預期效益較好項目的跨國融資比重，吸引更多社會資本參與;二是鼓勵地方政府和企業參與城際、區域鐵路的建設和運營，積極推動城際、區域鐵路股權置換，實現地方政府控股經營。

五、總結

壟斷現象的產生，會拉高產品的生產成本，降低企業的競爭力，涉及壟斷的行業，大多是電信、郵政、鐵路這一類與我們生活息息相關的行業，這些行業價格的高低影響整個社會的成本;另一方面，壟斷企業通過壟斷獲得超額利潤，妨礙了效率的提高，也降低了企業擴大業務和創新的積極性，挫傷了資本的投資熱情，讓市場非常容易沉浸在低迷的環境中。因此，我們要減少壟斷現象，采取合適的方法。政企分開確實減少了大型國有企業的壟斷現象，這為很多企業帶來了行業發展的春天，但是在政企分開之后，國家對于相關企業還是要起到宏觀調控的作用，幫助企業走上合適的發展道路。

主要參考文獻：

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