內控視角下高校科研外協經費的監管研究

楊雯雯

摘要：隨著國家對科技創新要求的不斷提升，高校承擔的重大科研項目通過外協合作的比例逐年遞增。本文分析了當前高科研外協經費管理存在的問題及風險點，并結合高校特點提出了一系列加強外協經費監管的措施。

關鍵詞：科研;外協經費;監管;措施

中圖分類號：G647.5 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）018-0168-02

一、引言

黨的十九大報告指出創新是引領發展的第一動力，中國要強盛、要復興，我們必須具有強大的科技實力和創新能力。黨中央對科技創新提出新的更高要求，對前沿引領技術、顛覆性技術創新、戰略性國際科技創新等重大科研項目的經費投入持續加大。科技創新向高、精、尖轉型，對技術指標、研發任務等提出新要求，各科研團隊需要發揮跨領域、跨學科、跨地域等優勢，聯合申報項目開展交叉研究，以實現科研成果重大突破。

高校作為科技創新主力軍之一，聯合其他科研單位共同承擔重大科研項目經費的比重逐年遞增，因此，科研外協經費占高校科研經費總量的比重也越來越大。科研外協經費是指在項目研究開發過程中，項目承擔單位由于自身的技術、工藝和設備等條件限制，必須由外單位進行研制、研究、設計、加工、檢測、軟件評測、試驗等所需的費用。《中共教育部黨組關于抓好賦予科研管理更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》（教黨函[2019]37號）提出“不得把外協單位作為逃避監管的法外之地。”因此，如何加強高校科研外協經費的監管，確保財政科研資金安全、高效執行，保障科研事業健康發展，已成為當前的重要課題。

二、高校科研外協經費管理的現狀、問題及風險點

高校科研外協經費主要包括合作研究類、技術開發和服務類、以及其他類型外協。合作研究類外協經費是指高校作為項目承擔單位，與其他科研合作單位聯合申請中央或地方財政資金的縱向科研項目，作為項目承擔單位按批復的任務書中明確的合作單位和預算經費，轉撥給合作單位的研究經費。技術開發和服務類外協經費是指高校申請的橫向科研項目，需要把部分研究任務外包給具有研發資質的外單位，以外協合作形式共同完成項目研究而轉撥的經費。目前，高校科研外協經費管理主要存在以下問題：

1.外協合同業務真實性難把控，容易滋生腐敗

科研外協業務內容寬泛，包括委托外單位進行研制、研究、設計、加工、檢測、軟件評測、試驗等所需的費用，且科學研究本身具有專業性和復雜性，國家對外協單位的資質認定和單位遴選沒有統一標準。外協單位的選定以項目負責人根據科研工作需要自主選擇為主，具有較強的主觀性，且外協費用標準核定缺乏依據，涉及技術保密等，外協合同對技術條款缺乏具體量化價格明細和考核指標，通常采用“關鍵技術”、“行業領先”等形式條款，合同約定內容相對籠統、模糊。科研外協業務如涉及利益關聯交易，存在轉移、挪用科研經費的高風險，容易滋生科研腐敗。

風險分析：未對外協單位進行資格審查或資格審查流于形式，造成與不合格外協單位簽署合同，導致合同履行無法順利進行;向利益關聯公司轉撥非真實經濟業務的支出或提高測試化驗支出標準等，套取科研資金;合同條款未經專業法律人員審核，可能會造成合同條款存在瑕疵，引發潛在法律和經濟糾紛，可能會造成高校承擔相應的法律風險。

2.外協經費管理制度不健全，影響資金使用效率

一是高校對科研差旅費、會議費、設備費等支出均有明確的管理辦法和操作規定，但對大額撥付的外協經費大部分高校通常只在科研經費管理辦法中強調“加強科研項目轉撥管理”，反而缺乏專門的管理辦法。二是科研外協經費的比例確定仍是難點，如外協費用占科研經費的比例過高，說明高校自主研發能力偏弱;外協業務屬專門定制業務，如外協費用標準太低，外協產品或技術可能無法滿足研發質量要求。三是外協經費撥付審批環節和流程復雜，涉及院系、科研主管部門、財務部門等多部門交叉、多環節延伸，資金撥付效率偏低，影響外協工作的正常開展。

風險分析：未建立相關制度，或相關制度不完善，可能導致外協經費轉撥工作無章可循、無據可依;外協經費轉撥缺乏相應審核或審核流于形式，導致轉撥事由不真實或依據不充分，可能會存在虛構外協單位套取科研經費的風險。

3.對外協單位缺乏有效監管手段，存在經費監管盲點

隨著科研規模不斷擴大，國家對科研資金監管要求的逐步提高，雖然目前高校科研經費管理普遍實行學校、院系、項目負責人三級管理體系，因高校科研管理隊伍人手不夠，通常僅限于對校內科研經費實行監管和內部審計檢查。對外協單位缺乏有效監管手段，高校科研、財務等管理部門難以認定外協單位的資質能力，對外協單位的經費使用也缺乏相應的監管途徑，特別是對外協單位的利益關聯性和合同價格公允性等方面缺乏審查規范和把控依據。

風險分析：未對外協單位進行監管或監管流于形式，可能導致外協成果無法滿足研發要求;未對外協經費執行情況進行監管或監管流于形式，可能導致外協經費未實行專款專用、獨立核算，或承諾配套資金未到位，或經費執行率偏低，進而影響項目整體結題驗收，影響學校聲譽和往后項目的申報。

三、完善高校科研外協經費管理的改進措施和建議

1.夯實三級管理體制，完善外協經費內部控制機制

一是落實法人責任，加強高校職能部門間協同聯動管理。建立領導機制，成立由校長任組長，科研、財務、審計、紀檢、監察等部門負責人組成的科研經費管理工作領導小組，下設辦公室，負責組織各部門間協調工作。根據教育部直屬高校經濟活動內部控制指南，在高校內部控制制度建設體系中增列科研管理領域內控建設專欄，梳理科研管理各環節的業務流程、制度和主要管控風險點，把科研外協經費管理列入重點管控業務類型之一。同時在科研、財務、審計部門分別增設科技項目過程管理中心、科研經費管理辦公室、科研經費審計辦公室，由領導小組辦公室統一協調，形成協調保障機制，定期或不定期召開科研管理校內協調會議，保障科研管理內部控制機制有效運行。

二是加強院系過程管理，共同推進外協經費監管力度。院系作為高校科研活動的基層管理單位，要積極參與到科研項目的過程管理和監督檢查工作中，應根據學科特點和科研工作實際情況，強化對科研外協業務的合同制定、經費轉撥、外協成果驗收等管理，落實對外協行為的監督管理責任。

三是明確項目負責人直接負責制。項目負責人是科研項目預算編制和經費使用的直接責任人，對科研外協單位選定和經費使用的真實性、合法性和有效性承擔直接的經濟與法律責任。

2.重塑跨部門業務流程，明確外協經費管理審批職責

科研外協經費管理主要包括外協經費預算編制、外協單位選定、外協合同簽批和外協經費轉撥等流程。高校應結合科研經費三級管理體系，修訂外協經費管理流程圖，梳理流程各環節步驟、控制目標、風險描述、控制措施、控制屬性、責任部門及崗位等信息，明確管理職責，實現外協經費管理審批有據可依、有章可循、規范操作。

一是外協經費預算編制和外協單位選定環節。項目負責人應充分結合項目任務安排，根據研發任務合理分工，明確外協內容，選擇外協單位，注意回避利益關聯關系，做好外協價格公允的論證工作。項目合同書（任務書）提交學校蓋章審批時，須附科研外協業務利益關聯關系承諾書和外協價格公允的專家論證材料，并經項目經費批準單位審批認可。

二是外協合同簽訂環節。項目負責人與合作方溝通，草擬外協合同，約定合同主要條款。院系負責人重點審核合同執行進度、撥款進度與項目主合同（任務書）的銜接以及第三方與學校的關聯關系等。如合同文本不是國家、行業或學校統一制定的非范式合同，需提交法律顧問對外協合同進行審核，主要關注合同主體是否合格、條款內容是否合法、權利義務是否明確等。學校科研主管部門重點對技術條款、項目完成的基本保障條件、知識產權歸屬和權益分配的約定、對方當事人資質、違約責任條款和爭議解決條款等進行核查。

三是外協經費轉撥環節。在國家“放管服”和賦予科研人員經費管理自主權的大背景下，高校應科學設置外協經費轉撥審批流程、優化精簡審批環節，依托科研服務系統和財務系統數據對接，開展院系、科研主管部門、財務部門等多部門聯合線上審批辦理，實現外協經費全流程痕跡化管理，把控風險的同時提高資金撥付效率。縱向科研項目的合作研究類外協經費，嚴格按任務書約定的合作單位和預算經費轉撥，如需增加或變更合作單位須向項目經費批準單位備案審批。橫向科研項目的技術開發和服務類外協經費，要求主合同中有相關外協條款的約定，否則需與項目經費批準方補簽外協條款補充合同。國防科研項目中涉及保密項目的外協經費，由科研主管部門負責對合同（任務書）的審定。

3.推行雙公開雙公示，加強外協經費校內同業監督

高校應加強對科研外協合同和外協經費轉撥的同業監督，除涉密項目外，外協合同簽訂前、外協經費轉撥前需經學校有關部門在校辦公網進行公示，起到相互監督和警示作用，保障科研外協經費規范合理使用，提高資金使用效益。外協項目信息內部公開內容包括：項目名稱、任務下達單位、實施期限、主要研究人員、外協項目名稱、外協資金、外協研究成果、外協單位法人營業執照（事業法人證）、組織機構代碼證、稅務登記證、資質證書等相關信息。

4.改進內部監督檢查，對外協單位實行延伸內審檢查

根據國家對科研資金監管的要求，目前高校科研經費管理普遍已建立了科研項目經費內部監督檢查制度，定期委托會計師事務所對校內科研項目經費的內控制度、預算管理、收支管理、資產管理、績效管理等事項進行監督和評價。為加強和改進對科研外協經費的監督和檢查，高校應拓展現行的科研項目經費內部監督檢查規定，對外協單位實行延伸內審檢查，查找科研外協經費管理和使用中的監管盲點、薄弱點，確立外協經費管理整改方向并跟蹤落實整改，早發現早診斷早預防，削除僥幸心理，防患于未然。

5.加強科研誠信建設，筑牢科研堅守法紀的思想防線

高校應加強科研誠信建設，科研項目申請、立項、預算執行、結題驗收等全過程均要求通過系統管理，各類經費采購、支出業務審批納入系統辦理，實現科研違規違紀行為全程留痕，制定違背科研誠信要求行為的懲處辦法，涉嫌違紀違法的應分別移送相關部門嚴肅處理。同時，高校應以黨風廉政建設和師德師風建設為契機，組織項目負責人、院系科研管理負責人、科研財務助理等分層分類培訓，加強國家科技體制改革和最新文件的宣傳，強化科研經費公有屬性培訓，提高項目負責人的“底線”意識;適時以腐敗案例、違規違紀和學術不端行為負面清單等進行警示教育，充分發揮反面教材的威懾力，筑牢科研腐敗的思想防線，提高項目負責人不越“紅線”、不碰“高壓線”意識，營造誠實守信的良好科研創新環境。

四、結語

為確保科研項目研究計劃順利完成、高水平創新研究成果，高校應協同外協單位加強對外協經費的管理，通過建立健全單位內部控制制度、優化業務流程、信息公開、內部監督檢查、誠信教育等手段，共同營造良好科研創新環境，保障高校科研事業健康可持續發展。