國有企業預算管理的困境及對策探討

崔可欣

摘要：加強預算管理，是國有企業實現合理配置資源，實現資本保值增值的重要手段。文章分析了當前我國國有企業預算管理的困境及產生的原因，提出了建立適應現代企業治理結構要求的多層級預算管理組織體系、建立以價值鏈分析為基礎的預算管理編制體系、建立健全預算管理過程控制體系、構建合理的國有企業預算管理評價指標體系等改進對策。

關鍵詞：國有企業;預算管理;價值鏈

中圖分類號：F275 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）016-0201-02

一、前言

十九大報告提出建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度。當然這里的預算制度主要是指公共管理領域，特別是財政管理。現代管理理論認為，企業管理與公共管理之間不存在本質區別，因此國有企業也需要完善預算管理，達到全面規范透明、標準科學、約束有力，才能實現國有企業合理配置資源、實現國有企業資本保值增值。

二、國有企業預算管理的發展歷程

20世紀80年代末90年代初，我國企業開始積極探索預算管理模式1994年，新興鑄管股份有限公司推行全面預算管理。90年代末，上海寶鋼集團開始實施全面預算管理，以現金流量為核心。

2000年9月，國家經貿委發布《國有大中型企業建立現代企業制度和加強管理的基本規范（試行）》，要求企業建立全面預算管理制度;2001年4月，財政部發布《企業國有資本與財務管理暫行辦法》，要求企業實行財務預算管理制度;2002年4月，財政部發布《關于企業實行財務預算管理的指導意見》，強調企業應實行包括財務預算在內的全面預算管理制度。2008年6月，財政部、證監會、審計署、銀監會、保監會聯合制定《企業內部控制基本規范》，第三十三條“要求企業實施全面預算管理制度，明確各責任單位在預算管理中的職責權限，規范預算的編制、審定、下達和執行程序，強化預算約束”;2010年，財政部會同證監會、審計署、銀監會、保監會制定《企業內部控制應用指引第15號——全面預算》等18項應用指引。

上述多個規章、制度的頒步和執行，標志著企業全面預算管理在我國得到廣泛認同，并逐步規范。

1999年至今，我國實施全面預算管理的國有企業數量持續增長。

三、國有企業預算管理的困境及產生的原因

（一）國有企業預算管理組織機構設置未能滿足現代企業治理的需要

國有企業預算管理涉及國有企業所有權、決策權、監督權和經營權，國有企業預算管理組織機構設置受制于國有企業內外部環境、人力資源政策、自然資源稟賦等的配置，受制于責、權、利的有機統一和制衡。國有企業預算管理組織應該包括預算管理的決策機構、工作機構和執行機構。它們承擔著預算的編制、審批、執行、控制、監督、分析、考評等職能，是預算管理有序開展的基礎性保障。

按照現代企業治理的要求，股東會、董事會、監事會和經理層之間相互影響、相互制約，具體到預算管理方面，股東會審議批準年度預算方案，董事會制定年度全面預算方案，經理曾負責執行年度預算方案，監事會負責監督年度預算方案的執行。

目前，部分國有企業未能設立預算管理委員會，企業經理層基本上既負責了預算的編制，也負責了履行監控和考評的職能。這樣，由于健全的預算管理組織的缺位，導致預算管理脫離了股東大會、董事會、監事會的授權、決策與監督。有些國有企業沒有設置專門的預算管理部門，雖然在一定程度上節約了管理成本，但是它違背了企業治理的要求，為預算管理目標的實現埋下了隱患。

（二）國有企業預算管理目標未能適應企業戰略目標的要求

國有企業預算管理目標是國有企業根據其內外部經濟社會環境、國家發展戰略以及未來經濟社會發展趨勢來確定的，一旦確定，就應在預算期保持其相對穩定性。

國有企業預算從短期來看，其實質上是微觀形態的企業戰略。國有企業預算指標應體現戰略目標，即預算指標應能夠體現企業發展方向和戰略意圖。

從目前實施預算管理的國有企業來看，一部分國有企業脫離國有企業的戰略目標要求，以領導意圖為預算，就預算制定預算。在預算編制中，各級預算主體各行其是，脫離總體預算要求，各自體現各級各層領導意圖，背離企業長期戰略發展規劃，各自成立了獨立的“預算王國”。

（三）國有企業預算實施控制不嚴而導致預算松弛

國有企業提供預算執行數據的目的在于考察實際數據與預算數據之間的偏差。根據權威調查數據，大約45%的國有企業對預算數據分析并不重視，只把預算重點放在預算編制上;其中有些國有企業雖然擁有成熟的數據平臺，并獲得了預算執行后的大量數據，但忽視獲得的預算執行數據，沒有進行必要的預算分析，預算編制失去實際意義。“重編制，輕執行，弱分析”是當前國有企業預算管理普遍存在的問題，致使預算管理成為“空中樓閣”。

由于國有企業體制管理上的缺陷，有些國有企業忽視必要的內部控制建設、缺乏必要的過程管理手段。有效地對預算執行過程進行約束、監督和控制成為難題，預算松弛等現象時有發生。

（四）國有企業預算管理考核評價缺陷明顯

考核評價的缺陷是制約預算編制及其效果的一個重要因素，會直接削弱預算目標實現的效果。國有企業現行的預算管理考核評價存在以下不足：

一部分國有企業，在預算考評中將領導個人意圖凌駕于企業利益之上，難以做到客觀、公平、公正，使預算考評流于形式，預算管理成為擺設。有些企業考評小組缺乏企業各個部門認可的權威性和獨立性，考評結果存在爭議。有些國有企業預算考評范圍、內容不廣，考核方式死板，考核指標陳舊。有些國有企業只關注財務指標的考核，忽略非財務指標的考核，使預算的權威性大打折扣。

部分國有企業預算績效評價主要以國有資本的保值增值為主要依據，片面強調對國有企業的經濟績效與經濟責任進行評價。忽視我國國有企業承擔的穩定社會、保證就業等社會職能。當前，部分國有企業預算管理缺乏對國有企業的社會績效、環境績效進行評價，對其社會責任、環境責任履行情況進行考評所占比重不大。

四、加強國有企業預算管理的對策

（一）建立適應現代企業治理結構要求的多層級預算管理組織體系

國有企業預算管理組織體系要適應當前的國企混合所有制改革。國企混合所有制改革的目的是增加國有企業的競爭力和活力。通過混合所有制改革，讓國有企業的預算管理體現出企業治理的要求，弱化或消除國有企業往往將預算直接地體現為上級領導指示的現象;讓中、下層管理者及普通員工積極參與到預算管理中來，進一步強化國有企業預算管理的上下級溝通，讓預算管理落到實處。我國國有企業大多以大型企業為主，在管理上也往往分為多個層次，組織機構也呈現出多層性，相應地預算管理組織也應該體現為多層性，只有這樣才能不斷提高企業的預算管理水平。按照“混改”的要求，建立起多層級預算管理組織體系。把國有企業預算管理體系劃分為決策層級、執行層級、監督層級等，結合權、責、利的制衡作用，將股東會、董事會、監事會、經理層、普通員工等納入到預算管理的層級中，以保證國有企業預算管理的良好實施。

（二）建立以價值鏈分析為基礎的預算管理編制體系并服務于企業戰略

價值鏈是企業資源和價值的鏈式分布。國有企業預算正是以貨幣化的形式去規劃資源與價值的存在與獲得。價值鏈分析能比較全面地反映國有企業資源、附著于這些資源的價值分布及利用情況。通過價值鏈的分析，把依賴于企業內、外部各主體之間的資源進行協調，使企業內、外部各部門之間保持步調一致，在企業內部消除預算部門間的障礙，提高企業資金資源、信息資源、物質資源、知識資源的配置效率與效果，服務企業戰略目標。讓以價值鏈分析為基礎的預算管理，更好地體現預算管理的貨幣化特質。價值鏈分析打破了企業在既定組織結構下資源與價值的聯系，利用價值鏈條對現存的資源配置過程、配置要素進行改造，將價值增加與資源配置的鏈條進一步分級、分解、細化，從而使資源的配置更加具有目的性。

基于價值鏈分析的預算管理與企業戰略規劃具有一致性。以價值鏈分析為基礎，國有企業以此制定適宜的預算目標和策略。以價值鏈分析企業資源配置的各種作業活動和管理活動，及時地發現和鎖定具有最佳價值增值的環節和方面，便于企業在戰略規劃設計基礎上進行資源配置，以有效地獲取和保持競爭優勢。通過企業價值鏈的分析，可以重組企業業務流程及資源配置，改變預算編制基礎，拓寬預算編制分析視角，使企業預算管理從價值鏈的基礎上能夠更好地從宏觀上把握企業的資源配置、價值增長，實現企業戰略目標與預算管理目標的有效聚合。

（三）建立健全預算管理過程控制體系

預算管理控制必須建立在企業業務流程、經營模式的基礎之上，必須適應企業的經營特點，符合企業的管理機制。預算過程控制是一個循環的動態結構：預測——執行控制——分析偏差——糾正偏差，通過這個控制過程使預算數據接近企業目標。國有企業應當建立健全預算管理過程控制的動態循環結構。具體包括：

其一，當前我國國有企業在預算的預測環節，應進一步重視對國家戰略、宏觀政策信息的收集、分析，重視對國際科技發展、生產工藝流程再造等的研究，重視對國內外同行業先進水平的了解，重視對項目的可行性信息的收集與研究。其二，加強對執行控制環節信息的收集與分析。把預算執行控制的要求與內部控制建設緊密聯系起來，利用內部控制信息系統傳遞、分析信息，使預算管理者必須掌握更加細致而準確的信息。其三，認真進行偏差信息的收集與研究，預算管理者必須對出現較大偏差的信息進行專項收集與研究，并要求各部門對預算偏差信息做出專項說明，力求在一定程度上有效解決預算信息不對稱問題。

（四）構建合理的國有企業預算管理評價指標體系

建立健全國有企業預算管理考核機制是預算管理的一個重要的環節，而構建合理的國有企業預算管理評價指標體系是其核心工作。在構建預算管理評價指標體系時，應處理好以下幾個關系：其一區分國有企業與民營企業預算管理評價指標體系。國有企業與民營企業在我國國民經濟發展體系中所處地位有所不同、所有權結構有所不同、企業治理表現形式有所不同、戰略發展目標有所不同，預算管理目標有所不同，所以在構建國有企業預算管理評價指標體系時，要體現出國有企業戰略規劃的特點。其二要體現出經濟績效、社會績效與環境績效在整個指標體系中的相互關系。構建預算考核評價指標體系時，既要重視經濟績效以體現國有資本的保值增值，又要考慮國有企業因其特殊性而需要使用的社會績效指標和環境績效指標。三是妥善處理數量化指標與非數量化指標的關系。數量化指標具有易于操早、說服力強等優勢，因此在構建預算管理評價指標體系過程中，盡可能使用數量化指標，避免評價者因個人的主觀好惡、情緒波動等因素對評價造成負面影響。