土地利用總體規劃實施評價研究

高彩云 任倩 李琨

[摘 要]現階段，“多規合一”、國土空間規劃體系建設勢在必行，現行土地利用總體規劃也已接近尾聲，科學評估規劃實施情況，發現并解決問題，夯實自然資源監管基礎尤為必要。本文以河北省辛集市為例，通過構建評價指標體系，確定指標權重，采用多因素綜合評判模型對規劃實施總體情況進行評價，結合多指標綜合評價法分析規劃各指標執行情況，最后根據評價結果提出規劃實施的對策建議。

[關鍵詞]土地利用總體規劃;實施評價;辛集市

[中圖分類號]F301.2 [文獻標識碼]A

1 引言

土地利用總體規劃是在一定區域內，根據地區經濟社會發展和土地資源特點，對區域土地資源在一定時期內所做的總體安排和調控。縣級土地利用總體規劃是規劃實施的具體層次。現行土地利用總體規劃實施至今，在土地利用和管理中發揮了重要作用。目前，規劃實施已接近尾聲（規劃目標年為2020年），國家提出建立空間規劃體系，推進“多規合一”，在此背景下，如何結合生態經濟社會發展實際，科學評估規劃實施基本情況，及時發現問題，有針對性地提出對策建議，為縣域土地利用總體規劃修改完善提供依據，以更有效地加強國土空間用途管制，夯實自然資源監管基礎尤為必要。

國外關于土地利用規劃評價的早期研究源于土地稅收的要求，后逐漸發展成為土地利用和管理、土地規劃等領域服務，其中較為成熟的是城市土地利用規劃領域的評價研究。土地利用規劃方面，國外學者強調土地評價是最佳土地利用的前提。我國關于土地利用規劃評價的研究始于20世紀90年代初，進入21世紀，尤其2005年以后省市到縣級的土地利用規劃實施評價逐漸增多。目前，對于土地利用規劃實施評價的內涵和范圍、規劃實施影響因素的識別等方面的研究還有待深入。

因此，為了探索縣域土地利用規劃實施評價的新方法，尋找規劃實施的主要影響因素，進而提出規劃修改的有力建議，本文在借鑒前人研究成果的基礎上，采用主成分分析法、多因素綜合評定法等方法，對河北省辛集市土地利用總體規劃實施情況進行了評價。

2 研究區概況與數據來源

2.1 研究區概況

辛集市地處東經115°07-115°28，北緯37°38-38°08之間。北與深澤縣、安平縣接壤，東與深縣為鄰，南與冀州市、寧晉縣交界，西與晉州市毗連。北臨307國道和石黃、京港澳兩條高速公路，交通便利，地理位置優越。辛集市屬東部季風區暖溫帶半濕潤大陸性氣候，土質適中，耕種性良好，是生產潛力較大的區域。全市轄15個鄉鎮，2017年底，全市地區生產總值完成457.4億元，同比增長7.2%;一般公共財政預算收入14.6億元，增長19.2%;固定資產投資254.2億元，增長7%;社會消費品零售總額312.7億元，增長10.8%;城鎮居民人均可支配收入31907元，增長9.5%，農村居民人均可支配收入15761元，增長8.7%。被評為全國創新創業百強市、全國投資潛力百強市、全國新型城鎮化質量百強市。

2.2 主要數據及來源

2.2.1 土地利用現狀

根據2017年土地利用變更調查數據，全市土地總面積95035.77公頃。其中：農用地78381.81公頃（耕地55489.59公頃、園地17017.82公頃、林地1320.62公頃、其他農用地4553.78公頃），占土地總面積的82.48%;建設用地16253.35公頃（城鄉建設用地15181.42公頃、交通水利及其他建設用地1071.93公頃），占土地總面積的17.10%;其他土地400.61公頃，占土地總面積的0.42%，全部為自然保留地。同時將2017年土地利用變更調查數據庫中相關圖層與土地利用總體規劃數據庫套合，得出截至2017年新增建設用地規模、土地整治補充耕地規模等數據。

2.2.2 主要規劃目標

根據《辛集市土地利用總體規劃（2010-2020年）》，至2020年，各項規劃控制指標分別為：耕地保有量51333.33公頃;基本農田保護任務43666.67公頃;園地目標18852.01公頃;林地目標1372.06公頃;建設用地總規模16660.00公頃;城鄉建設用地規模15652.00公頃;城鎮工礦用地規模6388.20公頃;新增建設用地規模2437.23公頃;新增建設占用農用地規模2155.32公頃;新增建設占用耕地規模1587.51公頃;整理復墾開發補充耕地指標1844.80公頃;人均城鎮工礦用地指標117平方米。

3 土地利用總體規劃實施評價方法

本文擬采用多指標綜合評價法、層次分析法、定性和定量相結合的方法，對辛集市土地利用總體規劃實施情況進行評價。

3.1 評價指標體系構建

遵循了全面性原則、代表性原則和可比較性原則，構建土地利用總體規劃實施評價指標結構體系，共選取了1個目標層、4個準則層、16個因子層。目標層反映土地利用總體規劃實施的總體情況，準則層反映規劃實施完成情況的主要因素，因子層由直接度量指標構成，是規劃實施評價指標體系的最基層。

3.2 指標權重及無量綱化處理

為了合理反映各指標對規劃實施效果的貢獻程度，采用層次分析法計算各級指標權重。

各指標的含義、屬性、數量、單位等方面存在一定差異，不具有可比性，運用這些相關數據進行計算時，必須首先進行無量綱化處理，使評價過程和結果更合理。在進行數據處理之后，采用主成分分析法和層次分析法綜合確定指標權重。將進行正向化和標準化后的數據導入SPSS軟件中進行主成分分析，得出包括累計貢獻率的分析結果，從而計算出各指標權重。

3.3 綜合評價模型

考慮土地規劃評估的系統性，評估指標覆蓋面較廣，因此采用多因素綜合評判模型作為土地規劃實施評估的模型。具體公式為：

式中：P為評估分值;Ai為第i個評估因素作用分值;Wi為第i個評估因素作用權重值。綜合評分越大，實施效果情況越好。分為“好、良好、中等、差”4個檔次，對應綜合分值為：90≤P≤100、80≤P<90、70≤P<80、0≤P<70。

4 辛集市現行土地利用總體規劃實施評價

4.1 評估過程

根據辛集市土地利用總體規劃實施評價指標體系，先求出各指標權重，再對因子層所含指標數據進行無量綱化處理，得到各指標量化值，再運用綜合評價模型計算分值。

4.2 評價結果及分析

4.2.1 總體結果

根據上述評價指標體系及模型，辛集市土地規劃實施情況定量評估結果為80.61分，總體評估結果為良好。土地利用總體規劃實施以來，全市加大了土地管理法律法規和土地利用規劃的宣傳貫徹，提高了廣大干部群眾對土地管理重要性的認識，提升了土地規劃意識，增強了保護耕地、保護基本農田的自覺性，較好地發揮了規劃的宏觀調控和微觀管理功能，為土地可持續利用、切實保護耕地和改善生態環境起到了積極的作用，推動了工業化、信息化、城鎮化和農業現代化進程，取得了較好的經濟、社會和生態效益。

4.2.2 主要指標執行情況

為了對規劃指標進行動態監控，及時反映規劃指標存在的問題，在規劃實施效果總體評估的基礎上，對土地規劃重要指標進行深入分析，進一步說明規劃執行情況和存在的問題。

規劃實施至今，全市耕地保有量和基本農田保護任務符合規劃要求，但建設用地剩余發展空間不足。規劃至2020年，全市建設用地總規模不超過16660.00公頃;城鄉建設用地規模控制在15652.00公頃以內。規劃實施到2017年底，全市建設用地總規模16253.35公頃，占到控制指標規模的97.56%;城鄉建設用地規模為15181.42公頃，占控制規模指標的96.99%。建設用地總規模和城鄉建設用地規模等已基本接近規劃確定的上限規模。按照規劃實施期間的建設用地和城鄉建設用地增長速度，剩余空間不能滿足未來發展對建設用地的要求。同時，存在新增建設用地集約利用度低，耕地占補平衡受后備資源制約難以實現等問題。

5 評估結論及建議

5.1 評估結論

辛集市土地利用總體規劃總體實施情況良好，土地規劃的綜合效益明顯，耕地保有量、基本農田保護任務都符合規劃要求，用地結構和布局較為合理。但是存在建設用地規模不足，土地節約集約利用水平較低等問題。

5.2 對策建議

5.2.1 提升土地節約集約利用水平

從規劃實施期間土地利用情況來看，辛集市建設用地總規模指標已接近規劃期末控制規模，提升土地節約集約利用迫在眉睫。要堅持最嚴格的土地管理制度和節約集約用地制度，建立建設用地節約集約利用考核評價制度，建立節約集約用地激勵機制，推進存量建設用地“二次開發”，并進一步拓展發展空間，促進建設用地的合理利用和優化配置，充分發揮土地資源的綜合效益。

5.2.2 改進耕地占補平衡管理方式

辛集市未利用地數量較少，單純依靠開發無法實現耕地占補平衡，應轉變耕地補充方式，加強高標準農田建設補充耕地力度，充分利用高標準農田區域內的殘次園林地等耕地后備資源，將土地整治補充耕地與現有耕地提質改造相結合，多渠道實現耕地占補平衡。

5.2.3 推進“多規合一”

現階段，機構改革已基本完成，不同部門相關規劃之間的融合更為便利。土地利用總體規劃作為土地資源節約集約利用、耕地有效保護和空間合理布局的核心規劃，應發揮其優化資源配置的基礎功能，引導經濟社會和人口向更加高效的方向集聚，減少相關規劃之間的矛盾，加強協調，為“多規合一”及國土空間規劃的編制奠定基礎。

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