關于征地的制度經濟學分析

陳家敏

[摘 要]本文通過制度經濟學的分析，研究現有農地制度的制度構成以及制度運行中各利益主體的行為和結果。研究發現：現行征地制度，在社會公平和資源使用效率上都存在局限。必須改革現有的征地制度，例如限定征地的范圍，設定合理的征地補償，完善農民土地產權，允許農地入市等。

[關鍵詞]征地制度;公共利益;土地增值收益

[中圖分類號]F301.1 [文獻標識碼]A

1 引言

征地制度起源于我國計劃經濟時代，是國家出于公共利益的需要，強制獲取農民土地的一種行政權利。20世紀八九十年代，隨著我國經濟的發展與城市的擴張，對土地資源產生了巨大的需求，城市存量土地已不能滿足，因而轉向農村地區索取更多的土地資源。農村土地要進入城市投入非農建設必須轉換權屬性質，征地成為了各地方政府獲取增量建設用地主要也幾乎是唯一的手段。二三十年下來，有數以千萬計畝的農地被征，按照保守的數字（官方統計），僅1987年到2001年，全國非農建設占用耕地3300多萬畝（黨國英，2004）。同時，征地制度帶來的負面作用越來越明顯：征地目標泛化，土地利用效率低，出現“征而不用”甚至形成“無土地、無工作、無社?！钡氖У剞r民，據包宗順（2003）統計，截至2003年，我國失地農民已經達到3500萬左右。

2 征地制度分析

征地，最早可以追溯到1950年6月24日，中央人民政府政務院公布的 《鐵路留用土地辦法》（馮昌中，2001），是我國計劃經濟時代，面對發展資本高度稀缺的困境，不得已通過人為的扭曲要素價格，包括土地要素的價格，來推動國家重工業的發展的權宜之計（林毅夫等，1994）;明顯地帶有要求農民支援國家建設的色彩（劉田，2002）。時至今日，我國的經濟水平已經有能力反哺農業，但征地制度仍然保留著計劃經濟時代的特征。

2.1 征地補償制度的局限

目前的補償方式存在著諸多不合理之處，補償的標準、范圍等都不符合現實的需要。補償中沒有考慮市場的因素，純粹是一種政策性的補貼，帶有計劃經濟時代的痕跡（鮑海君、吳次芳，2002）。這樣的補償方式已經被證明不能滿足被征地農民的需要。存在著補償標準計算不合理、補償范圍過窄、方式單一、補償金管理存在不足等多種問題。

2.2 農地產權制度不完善

我國農地產權長期以來一直存在著產權主體不明晰、產權權能殘缺的問題。這種不完善的產權制度被形容為“共有私用”的公共產權制度：農地產權的每個方面都存在農民以外的其他利益主體（趙陽，2004）。這種多利益主體的產權安排在征地的時候必然會如巴澤爾（1982）所描述的“產權困境”那樣：離開了清楚界定并得到良好執行的產權制度，人們必定爭相攫取稀缺的經濟資源和機會;集體、農民個體、政府、開發商圍繞著本屬于農民展開了利益的爭奪。

2.3 公共利益界定不明

當人們的土地利用行為界于公共利益與私人利益之間時，土地利用的性質具有不確定性（錢忠好、曲福田，2004）。土地征用的公共目的和公共利益的界定存在技術上的困難，使得對公共利益的解釋變成職能部門和主要行政領導自由裁量的權力，為政府侵害農民土地權益提供了條件（黃東東，2003）。公共目的或公共利益限定不足為政府濫用土地征用權創造了條件（汪暉，2002），導致國家土地征用行為缺乏規范（鄭振源，2000）。

3 征地中各利益主體行為及其行為后果分析

3.1 征地方：政府與開發商

3.1.1 征地權力的合法性根源——公共利益

Raleigh Barlowe （1978）認為，征用權是最高統治者在沒有征得所有者同意的情況下將財產用于公共目的的權力，是政府與生俱來的權力。而土地征用權作為憲法特權，其存在的理由就在于：當交易成本很高時，由政府提供公共物品可能比市場交易更有效率（約瑟夫·斯蒂格里茲，1988）。在結合征地行為合法性根本：公共利益。可知征地權的來源是為了促進社會整體的福利，為節約交易成本，促進整體社會福利。

3.1.2 征地制度與地方政府政府原始資本積累

溫鐵軍、朱守銀（1996）的研究表明，在土地征用過程中，如果成本價為100，農民只得其中的5%～10%，村級集體經濟得25%～30%，60%～70%為政府及各部門所得。據國家權威部門估算，改革開放以后，通過低價征用農民土地最少使農民蒙受了20000億元的損失（王海明， 2003）。但是目前我國已經進入全面工業化時期，經濟實力大增，根據國際經驗，財富原始積累階段應當結束（陳江龍、曲福田，2002），進入反哺農業的時期。

3.1.3 政府的征地帶來的負面影響

征地收入以及使用過程不透明，難監控，往往出現地方政府和開發商合謀牟利并尋租的情況（陶然、徐志剛，2005），且以較低的征地補償取得土地會造成土地利用的低效率與延遲利用，同時，由于征地補償標準低，容易引起農民的抗爭，反而增加征地過程中的談判成本（陳利根、陳會廣，2003）。

3.2 被征地方：農民與村集體

3.2.1 農民缺乏保護自己利益的正式權利基礎

錢忠好、曲福田（2004）指出我國農民缺乏維護自身利益的土地權利基礎和組織保障，只能通過征地的方式獲得土地增值收益。但農民分到的收益與預期差別過大，征地補償不足以支持農民征地后的生活，這就導致農民對征地采取對抗的態度，甚至采取黑市交易的方式流轉土地，雖然有違法風險，但已成為農民的理性選擇（汪暉，2002）。

3.2.2 村干部多重角色沖突之下，對農民利益維護不足

村級基層的村干部是農民的代言人，但它處在“保護型經紀”與“贏利型經紀”角色沖突的陰影下，既要對選舉他們的村民負責，還要受上級政府的領導，且上級政府有權力決定他們的任免;這就導致了在征地中村干部往往是貫徹政府的意愿而不是站在農民一邊。

4 結論

4.1 征地中農民處于弱勢地位，沒有足夠權力支撐來維護其權益

法律制度對農地產權的約束導致了農地產權的殘缺狀態。進而導致農民僅能將土地投入農業用途，無法自發地進行非農使用，只能被動地接受征地。在征地過程中，產權主體的缺失導致農民沒有代表自己權益的談判機會，沒有屬于自己的發言權與決策權，加上征地中沒有引入協商機制，弱勢的農民與強勢的政府完全處于不平等關系中。

4.2 土地的增值收益分配中存在不公

在現行的分配方式中，農民所獲得補償完全是非市場化的，是一種政策性質的補償。土地增值收益的中農民分到的少之又少。單純的貨幣補償不足以保障失地農民的日后生活。失地農民再就業、社會保障方面考量明顯不足。這種不公平的分配制度在理論上是站不住的，既然房地產開發商并非集體土地所有者，也能分享集體土地增值收益，為何作為土地所有者之一的農民卻分文不得呢（黃祖輝、汪暉，2002）？

4.3 政府征地會造成效率低下與社會不公的負面影響

從資源利用方面，征地是用非市場手段對資源進行配置，所以政府以很低的代價拿到了土地。但是政府和開發商以低成本拿到土地的情況下，很有可能會造成土地利用效率低下、“開而不發”等情況。從社會公平方面，現行的征地制度中，土地增值收益分配嚴重不均，難以補償農民的損失，農民在失地之后陷入困境。

5 征地制度創新建議

5.1 嚴格公共利益界定，民主化征地程序

明確公共利益的范圍，通過設定征地名單的方式明確公共利益的范圍。同時嚴格保障被征地農民的知情權、參與權、表決權。制定具有操作性的征地執行細則，將各個過程中農民的權利明文規定出來;通過細化的、操作性的法律條文構筑起農民在征地中的權力基礎，保障農民權利。

5.2 提高征地補償標準，擴大補償范圍

提高現有的征地補償，參考市場價格，與農民共享土地增值收益。同時擴大補償范圍，殘地損失、延誤、搬遷等間接損失也都要涵蓋在內。還可設立土地增值稅，按一定比例將土地增值收益歸公。并將這部分稅收抽出部分用以為失地農民提供就業和社會保障或建立培訓基金，為農民再就業提供培訓，保障其生活的抗風險能力。

5.3 完善農地產權，允許農地入市流轉

完善集體土地產權制度，實現耕者有其田，確權到農戶個體，確定農戶作為其承包土地的產權主體，讓農戶擁有其承包地的完整權利。平等化集體土地和國家土地權利，允許集體建設用地入市，滿足非公共目的需要利用集體土地發展需求。制定集體土地流轉程序規范以保障城鄉土地市場的平穩對接，最終建立城鄉統籌的土地市場，實現“同地同權，同地同價”。

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