政策導向與低效發展：政府規制視角下基層供銷社的發展歷程研究

姜孝波

[摘 要]基層供銷社重建和發展的過程中，由于歷史上圍繞產權問題進行過三次官辦、民辦改革，加之基層供銷社自身基礎薄弱，其發展歷程受到政府行為的較強影響。本文基于西南Y縣基層供銷社發展的歷時性分析，考察政府對基層供銷社發展的規制過程及其實踐后果。研究發現，政府規制對基層供銷社的影響主要體現在兩個階段。第一，組建階段，將縣供銷社所領辦的專業合作社按照區域而不是農民需求機械地整合起來，成為基層合作社的主要參與主體，雖然有利于政策的短期落實，但農民的參與程度低，政策的長遠效果并不理想;第二，發展階段，此時政府規制主要體現在對專業社入股基層供銷社目的的考量上，以獲得政策項目扶持而非經濟收益為目的的入股導致基層供銷社的低效率發展模式，基層供銷社發展始終在地位徘徊。

[關鍵詞]基層供銷社;政府規制;低效率發展;產權變革

[中圖分類號]F301.2 [文獻標識碼]A

1 研究問題

基層供銷社的發展，體現了國家對農業、農村的重視，但其中也存在著一些問題。龔麗娜通過研究基層供銷社對三農問題的影響，認為歷史時期的產權改革導致其缺乏人力、物力和財力投入到農業農村中，難以與農業產業化相適應。唐敏、吳本銀認為基層供銷社在制度變遷中存在著路徑依賴的問題，導致其發展處于低效化狀態。彭益娥從歷史角度出發，指出產權制度改革的不徹底和滯后導致了基層供銷社的發展逐漸脫離了與農民的聯系，強調對產權的明晰要處理好社員、政府、企業之間的關系。歷史上圍繞產權問題的幾次改革給供銷社的發展打上了官商化的烙印，政府的規制作用對其發展產生著深遠的影響。本文以Y縣供銷社官商化的歷史進程展開，通過對Y縣基層供銷社現實組織結構與經營模式進行分析，理清政府對于Y縣基層供銷社的規制過程與方式，并對其所產生的影響展開討論。

2 規制現狀：行政力量的強介入

2.1 以社建社的組織形式

Y縣基層供銷社的重建帶有較強的行政色彩，為快速發展并壯大規模，基層供銷社采用供銷社+社有公司+專業合作社的模式。基層社的建立并不是真正意義上農民自發組織形成，而是由縣聯社主導，與當地農業大戶、專業合作社進行商談，在多個專業合作社的基礎上組建成為基層供銷社。其有利因素在于，由于基層供銷社的組建以原有專業合作社為基礎，其社員具有一定的組織性，為縣聯社關于三農政策的實施提供了方便，也提高了服務的有效性。依托基層社中的專業合作社，縣聯社成立莊稼醫院、進行技術培訓，并幫助其領辦的專業合作社建成示范社。其弱點在于，基層供銷社的組建是由縣社主導，下屬專業合作社構成。機械地按區域將專業合作社劃入基層供銷社中，導致農民參與程度與積極性不高。在決策和經營上主要由董事會負責，而董事會主任一般又為某個專業合作社的負責人，在對基層社的發展上積極性較弱，政策長遠實施效果不理想。

2.2 一網多用的經營方式

基層社在建立之后，縣聯社并不會介入其經濟上的運營，與基層社的聯系更多在于一點多用的網點建設和各種為農服務政策上。以新網工程為載體，基層供銷社在發展中依托良好的村域關系和資金支持，在Y縣村域范圍內逐年建設各類網點。這些網點按照新網工程的要求主要包括資源回收，日用消費品，農產品與農資銷售四個方面。同一網點在使用上縣社與基層供銷社存在著差別。縣聯社依托基層供銷社在村域范圍內所建成的網點，幫助實施相應的行政職能。Y縣供銷社從1995年改制至今，所具有的職能涉及農資、農產品、日用雜品以及再生資源回收等方面，目前正在探索農村金融信貸領域。基層供銷社在農村所建立的網點成為了政策服務能夠延伸至基層社會中的重要媒介，一個網點往往承接著供銷社的多個目標的實現。

3 規制的影響：政策導向與低效發展

3.1 經濟與服務職能失衡

Y縣聯社屬于事業單位，以入股的形式組建供銷社后并不直接參與其經營，而是由基層社的理事會主管經營業務。從理論上講，基層社屬于經濟合作組織，自負盈虧，其經營好壞會對理事會社長產生影響。但實際上，理事長對于發展基層社經濟的積極性并不高。加盟的專業社在經濟發展上無法形成合力，使得以發展農業綜合經濟為主的基層社業務流失較大。從縣社的角度看，組建基層供銷社本身才是考核的重要指標，組建的目的也更多地用于對農業、農民的服務上。在經濟發展上，由于縣社靠的是國家財政撥款，基層社經濟發展好壞對縣社的影響也不大，用訪談對象的話說就是先把框架搭好，有業務就做，只要每年不處于虧損的狀態，即使不盈利也沒有多大的影響。此外，縣社本身的經濟情況也制約著基層社的發展。通過20世紀90年代末的改制，如今Y縣供銷社社有公司經濟實力差，基層供銷社的組建只能通過與當地農業大戶合作，以入股的形式共同組建，沒有權力也沒有經濟能力去指導基層社經濟的發展。

3.2 目標偏移帶來低

縣聯社作為事業單位，其合法性獲得更多的來自于制度環境層面。政策的扶持為經濟薄弱的基層社重建提供了支撐，但這種支持逐漸變成了以政策為導向的發展模式。縣社依托基層社的網點和所加盟的專業合作社，有利于各種資源的整合和相關政策的實施。但由于基層合作社的組建模式是以農業大戶作為專業合作社的主體，農民的參與程度較低，導致政策在實施過程中更加偏向于加入的大戶和經營在一定規模的專業合作社，而對于散戶和規模小的專業合作社政策實施效果不大。

由于自身缺乏經濟實力，縣聯社在組建基層合作社時，只能以政策上的優惠來吸引專業合作社與農業大戶的入股，組建后的基層社其社員主要也來自于加盟的專業合作社中。以政策為目的加盟進來的專業合作社由于經濟收益與基層社關系不大，存在著搭便車的行為。在加盟基層社的專業合作社看來，基層社是其獲得政策支持和項目資金的一種渠道，政策效益大于經濟效益。尤其是基層社理事會和監事會的主任基本都是加盟專業社的負責人，從自身收益上講，他們對自己專業社和企業的關心要大于對基層社發展的關心，在這種組織結構下，更使基層社陷入了低效率的發展狀態。

4 總結

基層社的建設與發展一直作為供銷社服務三農，發展農村綜合服務事業的重要組成部分。國家在2015年《關于深化供銷社改革》的文件中規定，要強化基層社合作經濟組織屬性，做到農民出資、農民參與、農民受益。Y縣基層社在組建與發展的過程中均存在著一定程度的政府規制，而這也直接影響到了基層社的發展方向和效果。

組建時期的政府規制主要體現在縣社的層面，由于縣社的資金薄弱，需要做到資源的最大化利用，組建后的基層社成員大多來自專業社。這種不是由農民或農業大戶自發形成的組織，其目的更偏向于政策方面，是為了便于縣社有關政策的開展和落實。具體來講，一方面建設基層社本身就是落實服務農業政策的體現。另一方面，借由基層社所建立的網點和專業合作社關系，有利于供銷社在農村中開展各類活動，包括農業技術服務、農資農產品銷售、再生資源回收等。但這種以政策主導所建立起來的合作型組織農民的參與性弱，在進行農業服務或相關項目實施時，更多的是以一種自上而下的資源流通形式，缺少對農民真實需求的了解，容易產生政策落實的有效性問題。

發展時期的政府規制主要體現在專業社加盟的目的上。加盟基層社的專業合作社大多屬于之前已經有了較為完善的產、供、銷鏈條，基層社的經濟收益對其產生不了較大的影響，即經濟效益不是專業社加盟的目的，而更主要的目的是希望能夠享受到更多的國家政策支持。供銷社作為曾經具有官商性質的涉農組織成了許多專業社的選擇。專業社通過入股的形式加盟進基層供銷社中，一方面能夠享受到農資購買和農產品銷售上面的優勢，另一方面只要符合要求還能獲得一定的項目支持。以政策為目的的入股，使得基層社在發展中不以經濟的收益為主要目的，尤其是在大多數理事會監事會主任都是專業社的負責人的情況下，使得基層社的發展處于“不虧損就行”的低效率發展模式下。

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