善治視角下的農村環境治理

李遞

[摘要]近年來，黨和政府高度重視經濟飛速發展遺留下來的環境問題。2017年黨的十九大報告中正式提出鄉村振興戰略，指出必須牢牢把握“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，其中生態宜居是實現鄉村振興的重要條件。試以“公地悲劇”博弈理論模型揭示農村環境治理失靈的內在機理，揭示農村環境治理過程中出現的政府、企業和村民各自為政、相互博弈的現實困境。因此，只有政府發揮好“元治理”角色，轉變發展理念，加大監管力度;企業調整產業結構，重拾社會責任;村民提高環保意識，積極履行義務，才能促進治理現代化，達到善治目的，從根本上解決農村環境問題。

[關鍵詞]農村環境;公地悲劇;善治;博弈

[中圖分類號]X321[文獻標識碼]A

環境問題是人類可持續發展的一個重要問題，長期以來我國以犧牲環境為代價追求經濟高速發展，現雖已成為世界第二大經濟實體，但這種粗放式的經濟增長卻對我國環境造成了極大破壞。近年來農村作為城市發展不可或缺的“后備軍”，在城鄉二元結構下的區域優先發展戰略中成為犧牲品，陷入經濟發展落后，環境破壞嚴重的尷尬境地。黨的十九大報告提出：“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農問題作為全黨工作重中之重。”實施鄉村振興戰略必須牢牢把握“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，其中“生態宜居”就是針對農村環境而言的具體要求。2018年1月2日中共中央、國務院發布《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》進一步指出：“鄉村振興，生態宜居是關鍵。良好生態環境是農村最大優勢和寶貴財富。”我國農村環境污染形勢嚴峻，因此農村環境問題依然是各級政府工作重點，也是學術界需要持續研究的核心問題之一。

從目前研究現狀來看，農村環境已成為學者廣泛關注的熱點問題，并取得了豐碩的研究成果，主要有以下幾方面研究內容：第一，以某一地方為例，通過調查了解當地環境現狀，尋求解決之策;第二，從政策大背景出發，審視農村環境存在的各種問題并提出對策;第三，從農村環境利益相關者出發，設計合理的治理機制。雖然許多學者已經開始研究農村環境污染控制中的分工，但他們很少使用成熟的理論模型進行分析，治理主體之間缺乏系統協調。基于此，本文試以“公地悲劇”模型對農村環境問題背后的深層原因進行理論分析，從善治視角下提出農村環境優化治理的路徑選擇，以期回應農村環境治理困境等一系列問題。

1 公地悲劇：一種博弈理論模型

公地悲劇是英國經濟學家加雷特·哈丁于1968年提出的一種博弈理論模型，通過對“公地”放牧行為中牧民理性選擇的仔細研究，揭示了公共資源遭受無盡破壞的內在機理。在一塊對所有人開放的牧場上，每個理性的牧民基于利益最大化都傾向于增加牧群最大限度地利用公共牧場，雖然每個牧民都深知自己的行為將使牧場遭受嚴重破壞，但破壞的結果是由大家共同承擔，因此這種行為會一直持續下去，直至牧場不能自然修復，造成“公地悲劇”，最終走向集體性毀滅。在所有公地行為中，每個人都知道自己行為帶來的后果，但每個人都無力阻止局勢繼續惡化，而且都抱著“及時撈一把”的心態加劇事態的惡化。正如加雷特·哈丁所言：“在共享公有物的社會中，每個人也就是所有人追求各自的最大利益，這就是悲劇所在。”

公共產品在消費上具有非排他性和非競爭性，不能排斥社會上任何人消費該種產品，任一消費者都可以免費消費公共產品，并且增加一個消費者不會減少任何一個人對該產品的消費數量和質量，由此可能出現的“搭便車”現象使得公共產品不能由市場提供。農村環境具有非排他性，但具有競爭性，嚴格意義上說不屬于純公共產品，但仍然會產生“公地悲劇”。“非排他性”意味著農村環境會不可避免地被過度使用，另一方面，環境具有的自我修復能力使得人們更加肆虐地破壞環境，加大對環境的掠奪，“悲劇”隨之產生。

2 農村環境問題的理論解釋

從“公地悲劇”博弈模型看待當前我國農村環境問題，“公地”上的各個主體——政府、企業和村民為了各自利益相互博弈對環境施以超負荷壓力。地方政府間為了經濟發展相互競爭;企業間為了賺取更多利潤道德滑坡;村民間為了自身利益冷漠以待;政府盡情開采自然資源，村民無處維權;企業占用資源給予賠償，村民得利無話可說;政府招商引資爭取項目，企業隨意排污無人監管，才導致農村環境問題愈發嚴重。

2.1 政府-政府：政績之爭

公共選擇理論認為，政府不僅會追求公共利益，其內部成員也是理性的經濟人，會突破規章制度為自身謀取更多的利益，包括經濟利益和政治利益。一方面，政府為了取得地方財政收入最大化，自身利益最大化，不得不將GDP作為追求的首要對象，另外，一直以來我國官員政績考核也主要是以GDP為指標，GDP與官員的政治生命掛鉤，這就使得政府不惜一切代價（包括破壞環境）謀求經濟增長;另一方面，在環境監管體制上，各層級各部門職能交叉重復，九龍治水，多頭治理，就會出現某些地方監管不力、責任無從追究的現象;再次，環境相關法律法規更具原則性，對具體實施細節鮮有規定，且對違法行為的處罰力度不夠。政府治理失靈是造成了“公地悲劇”的主要原因。

2.2 企業-企業：利潤之爭

企業經營的主要目標是追求利潤最大化，利潤是企業生存需要和抵御未來風險需要的指標。在一個競爭環境中，許多企業想通過降低商品的市場價格作為企業取勝的策略，但在生產成本不變的情況下，此種做法多半會造成“兩敗俱傷”，于是更多的企業會想法設法降低成本，在產出不變的情況下，投入小，利潤自然就大，其中未經處理隨意排污就是企業降低成本的一個渠道。在農村，當地企業技術水平有限、設備相對簡陋，加之環保意識淡薄，生產的大量廢氣廢水直接往外排放，造成非常嚴重的大氣污染和水污染。

2.3 村民-村民：生計之爭

“公地”意味著生活在該區域的利益相關者均可以在此進行消費而不受任何外力的束縛。對村民來說，公地資源既是生活物資的來源，也是生活垃圾“最方便的去處”，亞里士多德曾說過：“參與分享人員最多的公共物品，獲得的關心最少”，農村環境作為一種準公共物品，每個村民在決策時都傾向于個人的邊際收益大于等于邊際成本，而不會考慮自己的行為給別人帶來的損失，基于這種“自私”以及“怕吃虧”的心理，村民情愿隨大流亂拋垃圾，而不愿意選擇保護環境。

2.4 政府-村民：專斷行政

在我國“壓力型體制”下，下級政府迫于壓力必須完成上級政府布置的各項指標任務，其中經濟指標尤其突出。農村自然資源豐富，為了短期經濟利益，政府不得不對當地資源進行無休止地開采，對開采后帶來的環境污染問題全然不顧，任何人存有非議，對資源開采進行阻撓，都視為與政府作對，村民的訴求想要得到表達極其困難。另外，村民的表達多為“口語式”，不能形成相關的政策議題，因此很難被政府發現并提上政策議程。長此以往，地方政府在資源管理上形成了一種專斷行政思維，從而引發的環境問題無法得到有效解決。

2.5 企業-村民：投其所好

為了解決環境負外部性的問題，經濟合作與發展組織于1970年提出了“污染付費原則”。在我國，環保監管部門也要求污染者直接或間接支付費用，在這種制度下，一些大型污染重工業為了逃避城市高昂的排污費用，將生產設備和經營活動往農村遷移。企業的遷移行為在降低自身生產成本的同時，也為農村勞動力帶來了大量就業機會，不僅如此，外來企業要在本地經營發展，勢必會占用當地的公共資源，對村民來說，占用資源所帶來的賠償也是一筆可觀的收入。正是處于這樣一種“互惠互利”的關系中，因此，沒有人愿意打破這種均衡，農村環境污染問題進一步加劇。

2.6 政府-企業：上下其手

地方政府要實現經濟發展的目標，除了開發當地豐富的自然資源之外，大規模的招商引資是另一個非常重要的手段，引進高耗能高排放高污染企業不僅浪費資源，而且極大地破壞當地環境。當企業的生產經營活動對當地村民生活產生消極影響時，政府通常的做法是“睜一只眼閉一只眼”，畢竟企業帶來的經濟增長是地方財政收入很重要的一部分，而政府對企業的表層化監管使得一些企業更加肆無忌憚，為所欲為，這就使得農村環境污染問題愈演愈烈。

綜上，農村環境治理主體之間基于各自利益互相博弈是造成環境問題最根本的原因。在整個博弈過程中，政府角色定位模糊，追求經濟增長，忽視環境監管;企業道德觀念缺失，重視經濟利潤，漠視社會責任;村民環保意識淡薄，關心眼前利益，輕視安全需要。在這種作用機制下，農村環境問題始終被擱置，敷衍解決，成為嚴重阻礙國家發展的重大問題。

3 善治：農村環境治理的優化選擇

農村環境治理陷入困境的本質原因在于主體各自為政，沒有共同的利益取向，各搞一套，這與治理現代化是相背的。國家治理現代化中，政府是“元治理者”，市場和社會是重要主體。善治作為治理現代化的微觀具體體現，其本質特征就在于“它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態”，包括“合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效”等基本要素。因此，善治視角下，只有利益相關者基于環境治理的共同目標都參與進來，政府發揮“元治理”角色，多方主體平等協商、談判，不斷調整各自利益訴求以適應共同目標，才能使環境問題得到緩解。

3.1 政府：轉變發展理念，加大監管力度

農村環境具有的準公共物品性質決定了鄉村環境治理不能由市場提供，應由政府統籌規劃。要徹底解決政府治理失靈問題，應從以下幾個方面著手：第一，改變將GDP作為官員政績唯一標準的考核模式，全面推行“綠色GDP”考核評價體制，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的科學發展理念，將生態文明建設作為工作重點，增加資金投入和政策扶植;第二，建立農村環境網格化監管體系，明確相關部門環境管理職責，告別多頭治理，提高監管效能;第三，健全農村環境相關法律法規，將原則性法律轉化為具體可操作的細則，讓政府依法監管，建立環境保護問責制度，嚴懲一切破壞環境的違法行為;第四，建設服務型政府，暢通表達渠道，對村民的訴求給予及時回應，踐行全心全意為人民服務的理念價值。

3.2 企業：調整產業結構，重拾社會責任

企業的發展要依靠社會這個大環境，同時也會影響社會的方方面面，鄉鎮企業在帶動當地經濟發展時，對當地環境的破壞也越來越突出，嚴峻的形勢迫切要求高污染低效益企業調整產業結構。一方面，鄉鎮企業應引進新的科學管理理念，購進一批先進的生產設備，培養一支高素質的人才隊伍，向精細化生產靠攏;另一方面，地方政府應盡量避免引進高耗能高排放高污染企業，抬高招商引資門檻，對警告多次仍不處理隨意排污的企業，依法追究企業負責人的民事責任;此外，企業內部應加強文化建設，增強成員的社會責任感，改變以往利潤是唯一目標的看法，承擔環境保護責任。

3.3 村民：提高環保意識，善于維護權利

村民作為農村環境治理中不可或缺的一員，應主動承擔起主人翁的角色，農村環境的好壞，村民是直接的作用對象。從平時各種破壞環境的行為來看，村民環保意識依舊淡薄，不懂得環保的重要性，因此在互聯網發達的今天，可以通過廣播、電視、網絡等媒介向村民灌輸環保相關知識。同時，應讓村民承擔起自主保潔的責任，主動參與到環境治理中，形成良好的環境保護氛圍，從整體上改善農村環境。此外，村民應學會并善于維護自身的合法權利，針對生產生活中破壞環境的行為，要勇于表達自己的訴求，充分發揮自己的監督作用，保護自己的家園。

農村環境治理是實施鄉村振興戰略的重要內容，在推進治理現代化的今天，只有克服主體間的利益沖突，讓各主體都參與到環境治理中，通過協商、談判建立共同目標，構建農村環境治理體系，才能達到農村環境善治的目的。善治的本質即建立強政府-強社會的“雙強”模式。所謂“強政府”，是指政府必須做好角色定位，加大農村環保資金投入，落實相應政策措施，向服務型政府轉變。而“強社會”中的“社會”除了包含上述的企業和村民外，還包括各種組織，應大力培養當地環保組織，使之有機會參與到農村環境治理中，與其他各主體共同解決農村污染問題，實現生態宜居的美好愿望。

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