科技特派員政策的回顧與反思

路凱凱 熊沛瑤 郭文杰 米文杰 郭姍姍

[摘要]科技特派員自福建南平發源實踐之后，便在全國范圍之內逐步推廣。陜西省從2003年開始實行科技特派員制度，歷經十幾年發展，對于陜西省的扶貧工作已經頗有成效。通過對歷年來陜西省科技特派員制度的梳理，縱觀陜西省科技特派員制度的總體脈絡，從而對陜西省科技特派員制度的完善提出相關建議。

[關鍵詞]陜西;科技特派員制度;政策建議

[中圖分類號]F323.3[文獻標識碼]A

1 背景：政策綜述的必要性

1984年，國務院發布了《關于幫助貧困地區改變貧困落后面貌的通知》，正式提出打贏我國農村脫貧攻堅戰的目標，在該通知中提到，要重視貧困地區的智力投資，加速培養適應山區開發的各種人才。為推動計劃的開展，1989年，黨中央、國務院又確定了一批包括陜北地區在內的科技扶貧點。1999 年，在探索基層“三農”制度的過程中，我國在福建省南平市正式進行了首次科技特派員制度的試點。

在這個過程中，科技特派員形成了自己的專有名詞和特定概念。在國務院辦公廳關于深入推行科技特派員制度的若干意見（國辦發〔2016〕32號）中，對科技特派員制度的定義是：科技特派員制度是一項運用利益機制引導大批科技素質較高的人才到農村與農民群眾相結合，引導各類科技創新創業人才和單位整合科技、信息、資金、管理等現代生產要素，深入農村基層一線開展科技創業和服務，與農民建立“風險共擔、利益共享”的共同體，推動農村創新創業深入開展的制度安排。

科技特派員相關政策的制定關系到科技特派員的資源重組和存量問題，關系到科技特派員模式的運行效率。回顧科技特派員政策，對于摸清楚過去做了什么，未來怎么做至關重要。然而，多年來，關于科技特派員的體制和機制已經是“線斷、網破、人散”，具有碎片化、狹隘化、粗略化、體系不完整的特點。它們零散地分布于多個部門不同類型的文件中，這不利于宏觀把握科技特派員制度的制度體系、不利于梳理制度整體演進的清晰軌跡，不利于對制度設計結合實施效果進行分析，提出方向性建議。基于此，我們通過較為規范的研究方法，以扎實的政策歸納為依據，科學分析陜西省科技特派員政策的制度演進，總結縱觀整體脈絡并提出可行建議。

2 分析方法

2.1 空間線索分析法：對文本的縱向檢索

為了對陜西省科技特派員政策的演進和特征做出客觀科學的判斷，對文本信息進行定量研究，本文采用了對政策、制度進行細致檢索以及廣泛搜集相關新聞、報道、紀實性文獻等手段，來獲取政策綜述的有效信息。科技特派員政策涉及的內容十分廣泛，在陜西省政府、陜西省科學技術部、陜西省農業廳、陜西省供銷合作總社，以及中國共產主義青年團陜西省委員會（“農村青年科技特派員創業行動”）等諸多政府部門、團體組織發布的與扶貧開發、創新驅動、大眾創業、地區幫扶等相關的行政法規、部門規章、團體規定中都有所體現，所涉及的這些政策文本的數量極其龐大，基于2008年以前電子政務尚未普及，這些政策有很大一部分并沒有在網站上及時公布。為了防止缺失所導致的不連貫性，我們采用廣泛搜集新聞、報道、紀實性文獻的方法來進行補充。

2.2 時間線索分析法：對政策的時間脈絡分析

時間序列分析法是一種以時間為序，揭示事物演變規律、預測事物未來發展趨勢的方法體系，其主要依賴于對信息及其所反映的事物自身演變過程的系統分析。由于政策和制度隨社會和歷史的變化會有所不同，本文在分析、歸納之后對每一階段進行了劃分，并分階段進行綜述。

3 政策的演變過程

通過對陜西省歷年來科技特派員相關政策與新聞報道的梳理發現，陜西省科技特派員政策在國家政策的指引下，呈現出漸進發展，逐步推進的狀態。結合陜西的實際情況，從時間序列來看，陜西省科技扶貧政策可劃分為1989～2005年、2006～2016年、2017—至今三個階段;從政策推進的進展來看，陜西省科技特派員政策可劃分為局部試點探索、制度創新和全面推進、完善提升三個時期;從政策運行的模式來看，陜西省科技扶貧政策可劃分為起步階段、互動階段、自動階段三個階段。在不同時期，政府、農民、科技特派員所扮演的角色呈現不同的特點，繼而產生不同的資源配置模式。

3.1 1989～2005年局部試點探索期（起步階段）

這一時期政府主要工作是對特派員的制度進行總體規劃、局部試點，對新型農民、先進科技特派員的事跡進行宣傳，對科技特派員采用保留原編制的做法。但是，由于農民對這一項制度的了解不足和科技特派員制度因地制宜實施的經驗不足，大多數農民對于科技特派員制度處于靜觀其變的態度，“政府主導、個體科技特派員為主體、農民零星參與”是這一時期科技特派員制度實施的特征。

3.1.1 1989年，黨中央、國務院把陜北地區作為科技扶貧點，陜西省在小范圍內進行了一些類似于科技特派員模式的非正式探索活動。在這一探索過程中，陜西省根據本地區的特殊情況，借鑒福建南平市的科技特派員的經驗，國家發現科技特派員模式在陜西省具備著不可小視的潛力。2002年，科技部、人事部正式決定在西部省區推廣“南平經驗試點推行科技特派員制度。

3.1.2 2003年首批國家專門的科技特派員制度試點地區公布，陜西省商洛市、安康市正式成為明確的試點地區，商洛市、安康市分別成立了科技特派員制度協調領導小組。同年，商洛市和安康市分別發布《商洛市科技特派員制度實施管理辦法》、《安康市科技特派員制度實施管理辦法》，對科技特派員的選派、管理以及考核辦法進行規定。2005年榆林市、漢中市也成為省級試點地區，陜西省正式拉開了實施科技特派員制度的序幕。

3.2 2006～2016年制度創新和全面推進期（互動階段）

經過2003～2006年三年的探索，陜西省對前一個階段的經驗進行了總結，對科技特派員的制度進行了規范化和制度化的調整，并進行改革和創新，“科技特派員”新型農業科技服務平臺開始組建，科技特派員創業鏈模式的探索啟動。

3.2.1 2006～2009年。以陜西省人事廳、科學技術廳于2006年發布的《關于實施鼓勵科技特派員基層創業優惠政策的通知》為標志，陜西省科技特派員制度試點工作全面啟動。陜西省開始鼓勵支持本省科技專業技術性強人擔任科技特派員，深入農業生產一線開展科技服務工作，建立科技導入農村的新機制，為社會主義新農村建設提供科技支撐。2007年，陜西省科技特派員試點工作會議在安康市召開，進一步總結了試點工作取得的經驗，以便更好地在全省推廣這一農村科技工作創新模式。

“十一五”以來，陜西省加快打造“科技特派員”新型農業科技服務平臺，先后下發了《關于進一步加強我省星火科技專家大院建設的若干意見》、《陜西省農業科技“110”信息服務體系建設專家管理辦法》、《陜西省科技特派員農村科技創業行動實施方案》等10多個相關文件，進一步規范和引導全省科技特派員服務平臺的建設和管理。以陜西科技特派員創業服務信息網的出現為代表的科技特派員創業鏈及配套的信息供應系統出現在人們的視野。

3.2.2 2010～2012年。這一時期，科技特派員制度由原來的小范圍、小規模單項輸入向科技創業、典型帶動的雙向互動模式轉換，由個人的科技特派員模式向法人的科技特派員模式轉換，由深入基層的單向思維向基層和企業兩手抓探索。加上有了前一階段陜西省政府對于科技特派員制度的大力宣傳、對職業農民的大力培訓，農民對于科技的重要性認識程度和對科技的需求程度同時提高，科技特派員與農民雙向互動的模式產生，科技特派員制度的主角變成了科技特派員和農民自身，政府成為引導者，科技特派員制度對于農民的組織化程度、抵御風險能力的提升效果明顯，由科技特派員帶動的創業鏈聯動雛形已經產生。

2010年出臺的《陜西省科技特派員農村科技創業行動實施方案》對這一思路的步驟進行了具體明確和規范。2010年，陜西省楊凌攜手十省（區）啟動科技特派員農村科技創業行動試點工作，通過以楊凌為依托，充分發揮十省（區）協調聯動機制，實現資源優勢互補，共同推進科技特派員農村科技創業行動的開展。

2010～2012年的三年內，更多結合當地優勢產業，運用科技元素創立的科技特派員典型經濟合作組織、科技特派員典型示范戶、示范基地、示范企業、示范縣發展起來，陜西科技特派員創業服務信息網的出現為代表的科技特派員創業鏈及配套的信息供應系統出現在人們的視野。在科技特派員的選派方式上，開始探索由法人擔當科技特派員。至此，科技特派員制度開始在全省范圍全面推進。

2016年，陜西省科技廳下發《陜西省科技扶貧脫貧攻堅專項行動實施方案》，開展“三區”（革命老區、邊遠少數民族地區、貧困地區）人才幫扶。每年向“三區”選派1000名科技人員，實現科技特派員和貧困村、合作社有效對接，開展科技服務，每名科技特派員精準帶動不少于5個建檔立卡貧困戶，每個技術人員每年支持服務經費2萬元。

3.3 2017～至今完善提升期（自動階段）

2017年2月，陜西省人民政府辦公廳印發《關于深入推行科技特派員制度的實施意見》，提出今后繼續完善陜西省科技特派員制度，建設高水平科技特派員隊伍，形成農村大眾創業、萬眾創新良好局面的目標。同時提出，到2020年全省科技特派員選派和服務機制更加健全，科技特派員服務領域進一步拓展，基本形成高校、科研院所、農技推廣機構、群眾團體、農業經營主體、社會化服務機構等單位和社會實用人才廣泛參與的科技特派員隊伍的目標，創新科技特派員服務模式：推廣西北農林科技大學的“大學農技服務模式”和大荔縣的以企業為主體的“大荔模式”，創建以科研院所為主體的“院所法人特派員模式”。支持高校、科研院所與地方和企業共建創新平臺、示范基地，面向農村開展技術服務。推進供銷合作社綜合改革試點。表明陜西省科技特派員制度開始進入逐步完善與提升創新時期。

2017年9月，中共陜西省委組織部，陜西省科學技術廳、人力資源和社會保障廳、扶貧辦公室聯合印發《陜西省科技特派員貧困村全覆蓋實施方案》，提出從 2017 年起，實現全省 92 個縣（市、區）的 6778 個貧困村科技特派員全覆蓋、實現省級科技特派員服務團產業全覆蓋、實現縣級科技特派員服務團貧困縣全覆蓋的目標。

2018年3月，陜西省科技廳在楊凌農業高新技術產業示范區召開全省科技扶貧暨科技特派員工作推進會。會上宣布陜西省已實現全省科技服務全覆蓋，實現全省92個縣（區）5928個貧困村科技特派員全覆蓋。

2019年，由陜西省委農村工作領導小組辦公室和省科學技術廳制定的《陜西省鄉村振興科技創新行動計劃（2018到2022年）》正式發布。提出推進科技特派員由個人向組建團隊、向組建專業化公司發展，2022年，支持100名科技特派員創辦農業科技型企業。

4 政策演變的特點

從陜西省科技特派員政策綜述中可以看出，目前陜西省的科技特派員政策多以“意見”，“通知”、“規劃”等的規范性文件形式提出，而且科技特派員的相關政策大多體現在扶貧政策當中，并沒有單獨具體提出，這就導致科技特派員政策在重要性不突出的情況之下的，同樣存在著內容不具體的情況，導致政策實施的預想成果與實際執行的成果存在偏差。

陜西省科技特派員政策從2006年開始，鼓勵政府機關的相關技術人才深入農村一線開展科技服務，到2017年提出基本形成高校、科研院所社會化服務機構等單位和社會實用人才廣泛參與的科技特派員隊伍的目標，充分體現出陜西省科技特派員政策中關于科技人員的選取任用從政府單方面主導，轉變為政府協同社會各方，廣泛凝聚發揮社會力量。

陜西省科技特派員制度從最初在商洛、安康試點到面向全省推廣;科技特派員覆蓋范圍從局部試點地區覆蓋到全省貧困村全覆蓋;科技特派員選任從政府相關科技人員為主，到廣泛發揮社會力量，最后到組建科技特派員服務團更加精準對接扶貧事業產業;科技特派員的獎勵扶持力度也在不斷增大。科技特派員發展的不同階段，決定了科技特派員政策需具有緊跟時勢變化的靈活性，經過十幾年的發展，科技特派員政策的涉及面越來越廣，對于選任、實施、獎勵的規定也越來越完善。

5 完善科技特派員政策的幾點建議

5.1 加快相關立法建設

陜西省科技特派員制度經過十幾年的發展，相關政策雖已較為完善，但是政策多以政府出臺的“意見”、“通知”、“規劃”等為表現形式，立法仍較為滯后，使得科技特派員制度的實施缺乏法律的保障。因此立法部門應盡快研究相關問題，為國家和地方實施科技特派員制度制定一套完整的法律框架，使科技特派員制度更好地助力新時代鄉村振興戰略的實施。

5.2 完善制度設計，適當增加科技特派員工作動力的誘致性因素

筆者在對科技特派員政策的梳理過程中發現，目前的制度體系中，涉及科技特派員考核獎勵機制的制度較少，缺乏一個全面科學的科技考核評價機制。為了充分調動科技特派員的積極性和主動性，需要加快構建以以實際貢獻和研究質量為導向的科技特派員評價體系、出臺一套可行性強的績效考核與獎懲方法、對與科技特派員的晉升、獎勵、考核相關的信息進行定期公開、定期派員收集當地群眾對于科技特派員的意見與評價，納入評價體系中。

5.3 加入科技特派員與農民相互選擇的機制

首先，農民對科技特派員的選擇應當是便捷、暢通的，可以采取雙方訂立服務協議的方式來保證定期定量的幫扶。對于科技特派員的專長領域、工作成果、工作時長應當定期公開，以便農民選擇時作為參考。另外，根據科技特派員制度的制度設計和實施效果來看，當前存在著因實施對象難以有效承接而導致的實施效果不佳的問題。既然科技特派員制度將科學技術作為扶貧的核心要素，而科技作為生產力中最先進的要素，每個人對其接受度必然會有所不同。因此，可允許科技特派員根據受眾的具體情況，對重點幫扶的受眾進行選擇。

5.4 加強政策落實監督力度

筆者在調研過程中發現，政府制定政策雖然完善，但是在具體的實施過程之中仍有部分問題。如基層村民不認識科技派員，科技特派員制度的具體實施存在形式主義的嫌疑。在渭南市某縣，村中雖有科技特派員掛牌服務信息，但是該村的科技特派員卻不曾來過村中進行指導。基于此，應該制定出從省到地方的科技特派員實施監督制度，具體可以通過制定科技特派員的考核制度、構建基層群眾對政策實施的反饋渠道等進行監督。

5.5 探索新型人才培養方式

筆者在調研過程中了解到，科技特派員大多為政府相關部門的技術人員或為相關研究所的研究人員，這些科技人員數量少，任務重，對于各個貧困村的技術指導難免有照顧不周的情況。因此，筆者建議政府在組建專家、技術員為首的科技特派員隊伍之外，應發展本土的技術人員，對各個貧困村中的種植、養殖經驗豐富者進行進一步的培訓，使其成為技術指導人員，就地、就近服務于村中的種植、養殖業。同時對返鄉大學生擔任科技特派員給予優待，吸引和鼓勵大學生返鄉擔任科技特派員職位。

5.6 嘗試引進以市場為導向的激勵機制

筆者在資料搜集以及實地調研的過程中了解到，目前陜西省的科技特派員主要來自于市縣兩級政府機關和事業單位之中的涉農部門、農業科研院所和農技站的科技人員，一般任職時間為1～3年，而這類科研單位自身并不具備充足的資金與基礎設施，不足以為科技特派員提供有效的激勵機制和完備先進的科研設施。農業扶貧科技項目的實施難度大、資金支持不足，在目前的市場機制下，離開高科技企業，單靠個別科技特派員的無私奉獻精神是遠遠不行的。因此，要改變當前科技特派員付出多回報少的狀況，需要在科技特派員制度中嘗試引進以市場為導向的創新激勵機制，比如說建立將涉農部門、農業科研院所、鄉鎮農技站、以及科技人員完成的科學技術成果與生產實體相結合的產供銷一體化等制度，以此調動科研單位以及科技特派員的積極性的創新激勵機制，達到社會效益和經濟效益統一的理想效果。

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