新區域主義視域下大氣治理的制度設計與模式創新

劉娟 于虹

摘 要：大氣治理是衡量都市圈可持續發展的重要標尺。面對當前區域大氣治理結構失衡，大氣治理功能紊亂及城市群生態失序等問題，文章將新制度主義理論作為研究框架，提出創新區域大氣治理的制度供給與制度激勵機制，重構地方政府資源控制力與社會整合力，調整社會-空間尺度建構區域“復合行政”體系，開創公眾協商的治理新格局等舉措，構建合理的區域大氣治理模式，力求實現區域大氣治理的制度化、復合化和有序化。

關鍵詞：大氣治理;新區域主義;網絡化治理

一、引? 言

隨著經濟全球化的不斷深入，大都市區已超越單個城市而日漸發展為區域空間管制的主要尺度單元。區域性都市圈囊括了相關城市之間的經濟、政治、社會和生態關系，空間結構已由工業化時代的單一中心結構向后工業化時代的多中心結構逐漸演變。而大氣質量是衡量一個都市圈居住、旅游與投資、可持續發展的重要標尺。據生態環境部發布的信息顯示，2017年全國338個地級及以上城市中，有99個城市環境空氣質量達標，僅占全部城市數量的29.3%，239個城市環境空氣質量超標，占70.7%。338個城市平均優良天數比例為78.0%，比2016年下降0.8個百分點。2017年，京津冀、長三角、珠三角等重點區域城市的平均優良天數比例為72.4%，比2016年下降1.5個百分點[1]。由此可見，我國區域都市圈的大氣污染問題仍然十分嚴峻，治理大氣污染迫在眉睫。

政府部門作為大氣治理的合法權威主體，目前主要采用政府主導、市場參與的治理模式，依據法律政策等規制性手段的同時引入市場機制，通過經濟激勵型政策進行治理。常采取的方法是征收排污費、實行排污權交易制度等，未能充分調動社會各利益主體共同參與。政府的環境管制政策仍不足以補救市場失靈與社會失靈。基于此，文章將以新區域主義作為研究視角，考察政府、企業、社會、市民等不同主體在大氣治理和權利分配上的利益訴求，構建功能高效和生態優化的“大氣空間利益共同體”，創新區域大氣治理的空間結構、動力機制及其政治生態，力求實現區域大氣治理的制度化、復合化和有序化。

二、理論基礎與分析框架

（一）大氣治理模式與演進歷程

大氣治理的演進歷程包括政府直接控制型，政府主導、市場參與機制型和政府主導、公眾參與的社會機制型三種。區域大氣治理政策失調的成因包括治理“壓力型體制”和行政區剛性切割共存[2]（P19），發展型地方主義和干部晉升錦標賽體制導致的府際合作制度供給困境[3]（P48），橫向信息碎片化、地方保護主義、利益補償機制缺失、縱向科層機制僵化的機制供給困境等[4]（P105）。相關治理的研究對策包括：政策執行階段論視角，涉及環保領域、政治錦標賽、壓力體制、環境政策的“可度量性”等因素;組織理論視角，包括組織內部的特征、成員意向和外部環境;網絡分析視角，加入了社會參與、媒體監督、政府間治理網絡等[5]（P36）。大氣環境治理工具則包括“命令-控制型工具（CAC）”“市場化工具（MBI）”“信息發布及其他”[6]（P329-339）等三類;國內學者則將其劃分為“管制型政策工具”“市場型政策工具”“自愿型政策工具”三種[7]（P112）。就現有研究而言，大多將大氣治理機制視為靜態工具，未能足夠重視組織作為開放系統與外部環境的互動，案例研究多呈碎片化、事例化特征，需要引入多元的研究范式，將政策制度與外部環境、參與主體、運行機制等多重因素都納入研究框架中進行系統思考。

（二）新區域主義理論

新區域主義是相對于區域主義而提出的，強調區域全面、協調和可持續發展。這一概念最早由Palmer[8]（P6）提出，奧斯特羅姆[9]（P67）和恩斯特·哈斯[10]（P223）認為政府-市場-公民社會的“整合”是解決臨近民族國家問題的重要途徑，強調多中心、參與式、合作型的公共管理模式，強調非正式橫向網絡的區域治理模式[11]（P163）。斯托克、漢密爾頓以及薩維奇則認為區域治理應以過程為導向，其主體是多元的，政府、企業和社會之間應秉持資源共享理念相互賦權，抵消彼此間的惡性競爭。治理應關注政策調整、協商談判等非制度性變革。諾曼·帕爾默[12]（P60）、戴維·魯斯克[13]（P158）、比約恩·赫廷[14]（P170）等學者認為“新區域主義”應表現為熔爐型、自上而下和多層次網絡協作，在此基礎上，麥基的Desakota模型[15]（P224）、道格拉斯的區域網絡模型[16]（P20）則深化了區域重劃理論，以適應多元制度地域下的區域治理與實踐。到20世紀末，以“新國家空間理論”為代表的研究者借助“包括空間、地方和環境的復雜混合體中的”尺度分析范式[17]（P236）來解釋區域合作治理的形成機理，羅納德·庫克提出了多利益協調、依賴公眾社區、融合模糊化的治理路徑。中國對于區域的研究則經歷了區域行政到區域公共管理，再到區域治理的“增量”嬗變[18]（P54）。

（三）區域大氣治理的理論框架

區域空氣質量的公共品屬性決定了應將其置于一個更加宏觀的制度框架中來考察，文森特、奧斯特羅姆等學者開創的新制度主義分析和發展框架區分了立憲選擇、集體選擇及實踐操作三個層次與領域，其中立憲層次具有根本性和全局性意義，集體選擇主要涉及公共產品的數量、質量標準和補償方式，實踐操作則關注如何將資源投入轉化為優質空氣產出的技術過程，目的是更好地回應公民對大氣產品的偏好并引入多元化主體間的合作與競爭。基于此，研究基于政策網絡理論、新制度主義理論和協作理論三大理論基礎，把治理主體多元化、公共服務信息化、績效評估網絡化、合作共治常態化作為區域大氣網絡型治理體系的具體路徑，構建區域大氣治理的多元彈性協商機制（圖1）。

三、區域大氣治理面臨的現實困境

區域政府面對大氣治理結構失衡、大氣治理功能紊亂以及城市生態失序等矛盾問題，以民主決策、網絡管理、“兩新組織”作為治理理念，一直在嘗試修復發展過程中的不平衡，但不能忽視的是，區域大氣治理的矛盾仍舊比較突出，包括：資源產權不明確;污染邊界與行政區劃不一致;治理過程的長期性、跨邊界性與利益主體多層次性等。這與區域產業結構、能源結構、工業布局、發展方式、財稅結構都直接相關。具體來說包括以下方面：

（一）頂層設計與高位推動難以維持府際協商的長效性

區域整體大氣治理要實現統一制度安排，頂層設計與府際協調同為重要依托，但這兩種力量的權力來源并不相同。架構于京津冀三地管理權限之上的中央政府權力來自科層體系的強制權威，而府際協調則來自于府際政府的協商與契約過程。在區域大氣協同治理實踐中，頂層設計強調的是縱向的秩序整合，而府際協商所借助的橫向秩序協調則暗含各地實際的利益訴求。而從國外實踐看，大氣治理經歷了集權的大都市政府模式、多中心的市場競爭模式和網絡化的區域合作模式三種大氣治理模式。

中國區域大氣治理機構，則是由各省級政府及其相關職能部門領導兼職，組成一個臨時性治理機構，并不屬于獨立的政府層級;協調機制則是通過召開城市群省際會議、行政首長聯席會議、經濟協調會等借助行政力量推動大氣治理的一體化行動，會議成果則是通過政府間合作框架協議這一形式呈現。由于行政協議的法律效力模糊不清，締約機構不履行約定的現象時有發生。此外，不同層級政府蘊含了諸多的發展意圖和戰略，在擁有相對獨立的財政權和經濟社會管理權限下，地方政府可以在相當程度上依據自身偏好去實現行政意圖，任何一方試圖將其他城市有機協調起來都會面臨很大挑戰。民間團體、公民社會等治理主體在大氣治理中的作用還比較弱。基于此，新區域主義倡導的多層次網絡協作模型實際上就是要從深層次上推動多個地方政府自我調節系統與中央政府的頂層設計相互銜接與融合。挖掘超越于頂層政府特殊政治地位的行政機制和社會治理機制之上的新型區域大氣治理制度框架，使區域大氣治理機制內嵌于一種新的政府合作框架內。

（二）府際邊界重構推動大氣治理權力的調整與劃分

在資本流通、市場穿透的作用下，橫向的行政邊界正在被逐漸打破，中國的區域性大都市已經開始了諸多合作。盡管成熟的合作框架仍需探索，但正在走出行政兼并、行政命令式的最直接、最簡單、最快速的區域治理模式。在縱向邊界上，中央政府借助對區域大氣治理項目的審批權，控制地方政府，維護自身的權威性與合法性;地方政府則借助產業結構調整向中央邀權，借大氣治理提高自身競爭力與話語權。而城市參與大氣治理的意愿也因時而定，倘若沒有博弈，權力將無處流通。這取決于它們對于城市利益的理解和對權力得失的判斷。由于區域性大氣治理項目的復雜程度非常高，不同層級政府可能會出現產業布局和城市功能的重大調整，將會面臨區域治理新一輪的集權與分權調整。

由于我國不同城市區域存在不同的發展路徑，大氣治理的政策措施也應因地制宜，有所區別。在京津冀地區、長三角地區和珠三角地區，就分別存在著政府驅動模式和城市網絡驅動模式。在京津冀地區，中央政府對于大氣治理的規劃和協調作用就非常突出，各地方政府也通過在區域的空間重構進行利益博弈，區域整體大氣治理規劃不僅僅是排污許可權使用和府際協調，而是意味著區域產業結構的重新調整和發展方式的轉變，需要恰當的制度性結構設計來配套。

（三）契約式、網絡式、多中心大氣治理模式空洞乏力

在目前的大氣治理模式中，私人部門、非政府組織、公民社會等治理主體在治理活動中發揮的作用還很微弱。事實上，社會組織在促進政府與企業協調、打破區域行政壁壘、制定行業污染許可、競價排污權方面有著政府無法比擬的作用。對于城市群而言，由于各城市的企業和社會組織發展程度不一，導致政府在進行政務外包、購買社會服務時難于與社會組織形成深層對接，企業之間也難于形成有效的競爭機制，公民社會充分釋放活力所需的制度條件仍顯不足。亟待區域內各地方政府在強化既有府際合作平臺、創新合作機制的基礎上延展治理網絡，科學合理地引導公共組織、企業、社團等相關主體有序參與到區域大氣治理的進程中來，共建區域大氣治理的制度框架和合作體系，以彌補單一政府、府際協商治理乏力的現狀。

（四）科層制滲入治理網絡影響市場主體的行為選擇

大氣治理深受傳統區域主義，即“大都會主義”的影響，該理論認為治理大氣的最好模式是建立一個統一集權、由上至下、科層制結構的大都市政府，以此來打破區域行政壁壘，推進要素自由流動。與之相適應的是中心城市政府權力的擴張，或者建立中心城市與外圍城市科層管理體制的一體化。隨著高鐵都市圈一小時計劃，大都市區看似融合度日漸提升，但由于科層力量滲入網絡與契約，會把治理共享網絡關系行政化，改變市場主體的行為選擇，由于利益受損市場主體將拒絕合作，增加執行規則的交易成本。伴隨府際科層制延伸的繁雜、行政效率的低下和府際利益博弈，區域大氣治理政策將出現市場失靈與社會失靈。同時，區域大氣治理的組織和管理模式不可避免地受到宏觀制度環境與政治體制、經濟運行方式、產業結構布局等因素的影響，突出地表現為治理行為和制度結構之間的矛盾與沖突。

四、新區域主義視域下區域大氣治理的路徑探析

縱覽西方國家大都市的跨域合作治理，走的是一條“巨型政府理論-多中心治理理論-新區域主義理論”道路。由于區域大氣治理過程具有無邊界性、滯后性、不明顯性等多元特征，傳統行政主導的環境治理模式無法解決區域大氣污染問題。通過借鑒新區域主義理論，研究主張從創新制度環境，完善大氣治理機制，規范府際關系，建立多層次、多主體的合作網絡來促進大氣治理的區域合作。從技術、經濟、文化、政治四個維度出發，建立公平效率、民主法治、活力與秩序的區域大氣治理體系。

（一）創新區域大氣治理的制度供給與制度激勵機制

制度是社會生活的保障，也是社會秩序的來源。京津冀區域社會治理的成效如何，不僅與初始的頂層設計和制度結構安排有關，也與之后的制度彈性（制度包容性、可調適性、創新性）高度相關[19]（P72）。區域大氣治理問題是在行政區劃的剛性約束和府際競爭的雙重作用下產生的，其根源是區域性大氣管轄權的缺位和各級政府職能缺位或越位，解決問題的關鍵在于區域大氣治理權力體系的構建和政府間權力關系的有效規制。區域內政府可以通過行政協議、區域聯合會、籌建多功能大行政區等方式對行政權力進行跨行政區銜接;必須明確的是，政府并不是制度的唯一供給者，社會組織和團體在大氣治理與公共服務供給方面，可能比政府提供的制度供給更加有效，由此可以讓渡行政權力或是授權設立專門組織。同時，社會資本對公共產品供給的介入，也可以實現頂層設計和基層創新的良性互動。

（二）重構地方政府的資源控制力與社會整合力

區域性社會治理將“區域”視為社會治理的中心，即將城市群視為一個裝載城市社會的管理容器，試圖達成城市之間的穩定關系和整合水平。區域整體治理正在成為大氣治理的主導方向。區域內各地方政府的相互博弈與能動性日趨增強，這就給大氣治理的政治力量博弈賦予了新的意義。首先是要保持地方政府對自身資源的控制力。作為一個政治實體，地方政府的發展并不是一個政治中立過程，核心城市必然會對周邊地區進行資源聚集與社會規制。要實現大氣治理的資源整合與政治整合，首先要保證周邊城市的獨立性、功能性與穩定性。其次，要核算周邊城市在大氣治理中所付出的社會成本和生態成本。第三，在產業結構重新布局、排污企業減產壓縮的同時，周邊城市要做好本地社會的整合工作。耗能產業的退出意味著對既有利益相關者結構和社會網絡的沖擊，同時也會對原有社會的同質性帶來挑戰，當地的技術、資本、信息、人員將面臨重新洗牌。

（三）調整社會-空間尺度構建區域“復合行政”體系

區域大氣治理的邏輯起點是行政邊界問題，而“復合行政”的提出主要是基于中國政府在大氣治理過程中的碎片化，即官僚政治的層次體系與權力的功能性分化現象。其中碎片化理論強調政府各部門會根據所在部門的利益進行大氣政策的制定或是影響政策制定過程，具體包括價值整合方面的碎片化、資源和權力分配的碎片化以及政策制定與執行的碎片化。而“復合行政”思想則認為：中央政府與地方政府之間、地方政府與地方政府之間、地方政府與非政府組織之間應形成交疊嵌套式多層次合作，區域大氣治理要在政府與市場、集權與分權、效率與公平之間不斷考量，還要在中央政府與地方政府之間、地方政府之間、部門與部門之間尋求平衡，鼓勵國家開展“有距離”的治理。同時將契約機制和網絡機制以不同比例嵌入科層制中，營造社會-空間的全新初度，達到“資源共享、效率提升、服務協作和無縫隙化、參與方互惠互利”的協作目的。

（四）建立公眾協商式大氣網絡治理新格局

當前，由傳統區域主義走向新區域主義已成為世界潮流。傳統區域主義強調依靠公權力治理，而新區域主義則強調地方政府、非營利組織和市場主體的多元參與，強調網絡化與云治理等先進治理手段。其中的“網絡”，是指人與人、組織與組織或人與組織之間的關系網絡;網絡化治理是建立在連接公共部門、營利組織、非營利組織和個人之上的網絡結構治理形式（network-based-of governance）。區域大氣治理模式的創新需要加強和完善多元化治理機制，為公眾治理和公眾參與提供有效途徑，實現區域內社會治理的協同共生。在區域大氣治理創新模式的設計中，統一的大氣治理規劃機構是核心，包括超然的專家機構設計和區域政府博弈機構設計兩種進路。一方面規劃機構由獨立的專業人士構成，根據專業經驗設計規劃區域大氣治理創新模式;另一方面規劃機構的成員可以由京津冀三地政府的代表組成，成員之間通過協商、表決方式形成社會治理的規劃方案，也可以由專家機構首先提出社會治理規劃方案，然后由博弈機構進行表決，再根據國家相關法律實施審批，形成具有法律約束力的社會治理規劃。

大氣治理的決策制定與執行也將通過協商民主的形式實現。協商民主的復合實體將由黨政界、知識界、行業界、媒體界等共同參與而形成多層架構，維持與運行的制度與內在邏輯包括規則（regulative）、規范（normative）、認知（cognitive）與想象（imaginary）等四個方面，在此意義上，網絡大氣治理將是一個自上而下的巨型政府與自下而上的協商民主相整合的過程，參與者之間相互依賴，共享權力、風險與回報。

結? 語

大氣是一種具有很強外部效應的特殊公共產品，而大氣治理則凸顯了區域經濟發展方向和產業結構轉型，是理解當代中國城市化形態的重要載體。大氣治理的空間結構不僅表現出各相關主體之間的政治、經濟和社會關系，也反映出各地方單位對城市身份的認定和追求。新區域主義雖然是調和單中心主義與多中心主義治理模式的產物，但在大都市的治理中，并不存在放之四海皆準的模式。隨著區域各城市之間的政治、行政關系和治理結構日趨復雜，新區域主義視域下的大氣治理理論要以城市區域的形態和范圍內的各種關系范疇為研究對象，探討各相關主體在治理過程和相互博弈中的規律性，使治理模式的動態性與地方財權、事權相匹配，以建構合理的大氣治理地理結構，塑造有效的政策導向，實現區域城市的協調和可持續發展。

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Abstract：Atmosphere governance is important criteria to measure the sustainable development of metropolitan areas. In the face of the imbalance of regional atmosphere governance structure，the disorder of the function and the ecological of metropolitan，this paper takes the New Regionalism Theory as the research framework，and raises the institutional supply and institutional incentive mechanism to innovate the regional atmospheric governance. The concrete measures include：reconstructing the power of controlling and social integrating of local governments，adjusting the social-spatial scale to construct the “compound administration” system between governments，creating new political consultation，constructing a reasonable regional atmosphere governance model and striving to achieve the institutionalization of metropolitan atmosphere governance.

Key Words：atmosphere governance;new regionalism;network governance

責任編輯：趙 哲