“幼有所育”中政府普惠性投入的必然性

王婭 宋映泉

[摘 要] 為了探討政府投入對學前教育供給特別是公辦園供給的影響，本研究基于可得的2002～2006年山東、浙江、河南、湖南、貴州及甘肅6省370個縣級歷史面板數據進行實證分析，結果顯示學前教育政府分擔比例與公辦園的在園幼兒規模增長率之間存在一種“右凸模型”現象：公辦園的政府分擔比例對公辦園的在園幼兒規模增長率有負向影響，在其他影響因素相同的情況下，政府分擔比例越大，對公辦園在園幼兒規模增長率的負效應越大。由于政府與公辦園是“圈內人”的關系，政府對公辦園的投入是一種社會性交換，所以政府會優先投入公辦園。與此同時，進入公辦園的多是包括政府公務員在內的社會經濟地位較高家庭的幼兒，這也使得公辦園更可能追求以“示范園”為目標的高質量，而非擴大在園幼兒規模。在當前要求大力發展普惠性學前教育的政策導向下，地方政府不能再走鼓勵和支持公辦園建設與發展“示范園”的老路。不僅中央政府應著力引導學前教育普惠性投入方向，而且地方政府應增加公辦園的城鄉覆蓋范圍，逐步將公辦園學位數供給納入政府考核評價體系，并嘗試創新學前教育投入機制，促進我國學前教育普惠、安全、優質發展。

[關鍵詞] 政府投入;公辦園;示范園;普惠性學前教育

2017年11月22日，北京爆發了“紅黃藍幼兒園虐童事件”，將民辦園存在的問題再次推向輿論風口浪尖。2018年7月6日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第三次會議，審議通過了《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》，強調“推動學前教育深化改革規范發展，是黨和政府為老百姓辦實事的重要民生工程。要全面貫徹黨的教育方針，遵循學前教育規律，完善學前教育體制機制，健全學前教育政策保障體系，推進學前教育普及普惠安全優質發展，滿足人民群眾對幼有所育的期盼”。2018年11月15日，中共中央、國務院正式頒發《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》，指出“學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業”。黨的十九大報告強調，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，其中，“幼有所育”放在多項民生事業之首。[1]大量研究（James J.Heckman，2005;Samuuel Berlinski，2015;Patrice L. Engle，et al， 2011）表明：人力資本形成最佳投資時期及投資回報率最高時期是學前教育階段，高質量的學前教育是阻斷貧困代際傳遞、增加社會平等的國家策略。[2][3][4]可見，大力發展學前教育的重要性已成為國內外共識。目前，學前教育仍是整個教育體系的短板，發展不平衡不充分問題十分突出，“入園難”“入園貴”（入公辦園難，入民辦園貴）依然是困擾老百姓的煩心事之一。[5]隨著生活水平日益提高，以及“全面二孩”政策放開，人們對學前教育的需求隨之提高。因此，研究政府如何推進學前教育普及普惠安全優質發展十分迫切。

一、學前教育“老”問題：公辦園供不應求

教育經濟學認為生均投入是體現教育質量的一個重要衡量指標。中國教育經費統計年鑒顯示，2011年公辦園生均投入為5718元，同比增加28.85%，民辦園生均投入為173元，同比減少14.08%，2010年公辦園生均投入是民辦園的22倍，2011年增加到33倍，這反映了民辦園平均質量較公辦園存在差距，且差距呈擴大趨勢。根據2016年北京市測算，公辦園學費每月不超過1000元，民辦園每月學費3000元至10000元，但上市企業紅黃藍幼兒園“虐童事件”再次提醒家長們，公辦園仍是“質優價廉安全”學前教育的首選。但是，如圖1所示，2009～2017年，公辦園學位數占比持續下降，2017為44.08%，不到一半，不僅說明了公辦園供不應求是學前教育存在的“老問題”，而且公辦園滿足“幼有所育”需求的程度日益下降。

根據國際上通用衡量政府對教育投入努力程度的重要指標“教育經費占國內生產總值（GDP）的比例”，[6]如圖2所示，我國政府對學前教育發展的努力程度不斷提高，學前教育財政投入占GDP的比例逐年上升，而學前教育財政投入主要流向了公辦園，因而說明政府對公辦園的投入逐年增加。綜上，本文關注的問題是：在公辦園政府投入持續增加的情況下，為何公辦園滿足需求的程度卻在持續下降，公辦園的供給不足是因為政府投入不夠，還是因為政府投入方式不對，使得公辦園沒有意愿、沒有壓力提供更多學位數。

二、學前教育政府投入與公辦園辦學情況的研究綜述

本文研究綜述主要關注國外國內政府對公辦園投入的相關研究。國外關于教育財政的研究較早且相對成體系，普遍關心的是學前教育供給的效率與公平，即如何讓兒童獲得適當福利、婦女就業以及提高人力資本的投資水平。馬丁·卡諾伊（Martin Carnoy，2000）指出從經濟學角度來說，與其他教育一樣，學前教育應同時具有公共與私人效益。[7]亨利列文（Henry Levin，1973）認為教育財政遇到兩個最大的挑戰在于：其一，在維持教育質量的情況下降低單位產出的成本或在保持成本不變的情況下提高教育質量;其二，在不增加社會不公平程度的前提下，尋求新的經費來源。[8]本森（C.S.Benson，1978，1991）為研究教育財政問題總結了三個有代表性的領域：教育服務供給是否充分、教育資源分配是否有效率以及教育資源配置是否公平。[9][10]目前，國內關于學前教育財政投入的研究問題基本上都屬于以上領域。本文根據本森的提法對國內有關學前教育政府投入與公辦園辦學情況的研究做了分類梳理。

（一）公辦園供給不充分

宋映泉（2012）使用2001～2008年時間序列數據及2008年截面數據，通過多元回歸分析，指出通過財政投入等措施調整民辦與公辦學前教育機構協同提供數量足夠且有質量的學前教育服務是我國各級政府面臨的嚴峻挑戰。[11]鄭楚楚等（2017）利用GIS技術對上海16區學前教育資源配置進行研究，指出公辦園存在教育資源分布相對集中、區域調配不合理等現象。[12]劉鴻昌（2018）通過訪談、問卷研究方式，指出政府不是學前教育公益性實現的唯一主體，其主要責任在于兜底、確保起點公平。[13]以上研究從財政投入不合理、資源配置不合理、投入主體單一等方面反映了公辦園供給不充分的情況并進行了原因分析。

（二）學前教育財政投入低效

郭燕芬和柏維春（2017）對我國學前教育經費投入—產出效率進行DEA實證分析發現其綜合效率值整體不高。[14]劉積亮（2018）通過分析學前教育財政投入政策是決定公辦學前教育機會的重要因素，而市場化程度是影響民辦園的重要因素，指出目前學前教育財政投入方式對其毛入園率作用較小。[15]張雪（2011）通過橫向、縱向對比2000～2008年學前教育財政發展狀況，得出學前教育成本政府承擔比例較高的地區，其幼兒入園率反而較低的結論。[16]以上研究通過數據分析、文本分析等方式說明了學前教育財政投入的低效性。

（三）學前教育財政投入不公平

宋映泉（2011）通過對政府對不同類型幼兒園的成本分擔分析發現，地方政府財政投入具有“馬太效應”式不公平的“扶強扶優”傾向：縣直機關園、事業單位辦園和政府機關辦園比其他幼兒園獲得的財政投入顯著高得多;[17]徐雨虹（2007）在博士論文中指出，示范性公辦幼兒園建設導致了投入的不公平。[18]蔡迎旗和馮曉霞（2004）從公平理論分析出發，指出學前教育政府投入主要集中在縣城幼兒園。[19]桂磊（2004）指出在當前的學前教育的財政投入的分配體制下，重點幼兒園可以分到更多資源，而傾斜性財政投入恰恰是導致少數質量很好的幼兒園和大量條件差、質量不高的幼兒園并存的主要原因。[20]以上研究從不同維度證明了我國學前教育財政投入的不公平性。

綜上，國內研究關于公辦園的政府投入基本形成了共識：即公辦園供給不足、政府增加對公辦園的投入更加傾向推進公辦園“示范園”的建設，沒有體現普惠性，卻普遍呈現低效率性與不公平性。但是，現有研究存在兩點不足：首先，現有研究數據維度較為單一，描述分析較多，缺少多維度面板數據層面的實證研究支撐，赫茲和肖莫（V. Joseph Hotz & Mo Xiao，2011）提出國外也少有文獻通過面板數據來分析學前教育問題。[21]其次，現有研究缺少對公辦園政府投入為何低效、為何難實現普惠的原因分析。因此，本文意在通過多維度的縣級面板數據實證研究政府投入與公辦園在園規模之間的關系，并通過“圈內人—圈外人”理論分析，解釋公辦園供給不足、學前教育財政投入低效不公的原因。本文創新之處體現在數據維度豐富、實證研究方法及理論分析框架上，為我國當前學前教育“入園難、入園貴”提出了新的分析框架，進而為推進學前教育普及普惠安全優質發展提出針對性政策建議。

三、理論框架、研究假設、研究數據與研究方法

（一）“圈內人—圈外人”的理論框架

“圈內人—圈外人”理論來源于領導—成員交換理論（Leader-member exchange，簡稱LMX理論）。1976年，葛倫（George Graeo）等為了研究新員工的組織社會化關系，率先提出領導—成員交換理論，該理論認為領導者和組織成員之間的關系，是通過在一定時間內一系列的觀望、試探、互動、談判等活動發展起來的。這一過程導致的結果，就會形成領導者與不同下屬有不同的親疏關系。當領導與下屬之間的關系比較親近時，領導與這些下屬互相認為對方是“圈內人”，反之則為“圈外人”。認為領導者的行為會因成員是否屬于圈內人而不同，圈內人能得到更多重視、支持、權力，而圈外人得到的重視很可能相對較少。[22]在組織成員關系中，斯巴若（Sparrowe，1997）等研究進一步提出存在高質量的交換關系（指圈內人之間的關系）及低質量的交換關系（指圈內人與圈外人的關系），社會性交換是高質量的領導者—成員交換關系（圈內人），經濟性交換是低質量的領導者—成員交換關系（圈外人）。[23]因此，圈內人的社會性交換，會讓圈內人受到領導更多關照，也更可能享有特權，圈外人的經濟性交換關系則反之。[24]

依據誰出錢、誰辦學的原則，可以較好區分公辦園與民辦園的本質特征，簡而言之，公辦園是公家出錢、公家辦學，民辦園則是私人出錢、私人辦學。改革開放初期，為滿足體制內職工對學前教育的需求，我國政府對學前教育采用分散性補助的投入機制，[25]各級政府的機關幼兒園和事業單位、國企等享受政府撥款建立的幼兒園形成了公辦園，而民辦園是在公辦園不足的情況下，作為公辦園的補充衍生出來的。因此，如圖3所示，政府對公辦園投入有一定的歷史淵源，同時公辦園也承擔了政府普及學前教育的社會責任，形成了“圈內人”關系，政府對公辦園投入是一種社會性交換，公辦園能夠獲得絕大部分政府投入;而政府與民辦園是一種“圈外人”的關系，政府對民辦園是一種經濟性交換，民辦園難以獲得政府投入。

（二）研究假設

從理論上講，只要政府對公辦園投入更多，政府分擔比例更高，公辦園的學位供給量就會增加。但在政府總投入不充分的情況下，政府分擔比例對公辦規模增長率的影響就不易判斷了。政府為實現“示范園”的政策目標，增加對公辦園的財政投入，但公辦園可能將增加的財政投入主要用于硬件提升等，以求更高教育質量來提高爭取更多政府投入的游說能力，此時政府分擔比例對公辦園規模的增長率可能存在負效應。同時，公辦規模越大的縣，政府分擔比例越高，其縣級財政壓力越大，進而導致對公辦規模的負效應更大。進而說明在“圈內人”邏輯下，在追求“示范園”的理念下，增加政府分擔比例政策對增加公辦園在園規模是低效率的。本文重點關注政府對公辦園的投入水平與公辦園供給規模之間的關系，其中，政府對公辦園的投入水平用“政府分擔比例”表示，公辦園提供的學位數用“公辦園在園規模”表示，進而提出兩個假設：

假設1：政府分擔比例對公辦園在園規模的增長率有負向的影響;數學表述——曲線L的二階偏導？鄣2L/？鄣X2<0。

假設2：公辦規模越大的縣，政府分擔比例對公辦園在園規模增長率負向影響更大。

根據以上的假設，本文提出一個如圖4所示的模型：橫軸為政府分擔比例，縱軸為公辦園在園規模，曲線反映了政府分擔比例與公辦園在園規模的關系。圖4主要反映了兩點：其一，曲線L二階偏導？鄣2L/？鄣X2<0，即政府分擔比例的增量與公辦園在園規模增量的負相關關系;其二，L與L′反映了兩個公辦規模不同的縣A、B，B規模較大，在政府分擔比例相同的情況下，A點的斜率大于B點，即在政府分擔比例相同的情況下，A、B兩點的政府分擔比例都增加1單位時，B點（規模大）的公辦園在園規模及其增長率減小的更快。也就是說，隨著政府分擔比例的增加，公辦園在園規模的增長率會減少的越快;同時，公辦園在園規模越大的縣，其負效應就越大。由于曲線L呈現出凸函數右邊的形狀，所以本模型就稱為“右凸模型”。因此，從數學表達方式來說，本研究意在驗證學前教育政府分擔比例與公辦園在園規模是否存在如圖4所示的“右凸模型”現象。

（三）研究數據

為驗證圖4中包含的兩個假設，本文需要用到政府、學校、私人三個維度的數據，但受限于數據的可得性，本文只能獲得2002～2006年的數據。2003年頒布的《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》要求2003～2007年政府投入致力于形成公辦園中的骨干園與示范園。依據現在的學前教育政府投入模式仍在走建設“示范園”的“老”路的實際情況，根據“圈內人—圈外人”的理論，只要政府對公辦園的投入方式、政府與公辦園關系沒有發生根本性變化時，本研究認為近幾年最新數據將得出與2002～2006年數據相似的研究結論。

本文使用了浙江、山東、河南、湖南、貴州及甘肅6個省2002～2006年的歷史數據，數據包含了政府、學校及私人三個維度的豐富信息。本研究的數據主要來源于教育部收集到的教育經費管理數據以及公開發表的統計年鑒數據。2002～2006年6個省370個縣的縣級財政經費投入情況的面板數據，其中浙江省52縣、山東省51縣、河南92縣、湖南省39縣、貴州省70縣及甘肅省66縣。該數據主要涵蓋了縣級公辦園在園規模、在園教師數、政府財政收入情況（政府財政性收入包括：教育事業費撥款、其他經費撥款、城市教育費附加、農村教育事業費附加、地方教育附加費、基建撥款等）、非財政性收入情況（非財政性經費收入為各項事業收入總和，包括：校辦產業、勤工儉學、社會服務收入中用于教育的經費及其他，社會團體和公民個人辦學經費、社會捐集資辦學經費、學雜費及其他）、教師工資福利、學費、幼兒園占地面積、固定資產等信息，該數據為本研究提供了較為全面的解釋變量與控制變量;同時，本文的人均GDP數據來源于《中國區域經濟統計年鑒》。

本文以政府分擔比例為解釋變量，政府分擔比例=政府對學前教育的財政性經費收入/學前教育總經費，其中，學前教育總收入=政府對學前教育的財政性收入+非財政性收入。公辦園在園規模為被解釋變量，用年末學前教育學位數衡量，計量模型中取在園規模的對數。

（四）研究方法：計量模型設計

本文建立了多元線性回歸模型（OLS）及適合面板數據分析的模型，從政府、學校、私人三個維度來看公辦園的政府投入與學位數的關系。具體來說，本文的關鍵解釋變量為政府分擔比例，控制變量為師生比、教師工資福利水平、生均占有面積、生均固定資本、人均GDP及學費。主要模型設計如下：

第一，建立適合OLS分析的混合數據的基礎模型，如（1）所示：

lnYi = β0 + β1gfri + β2s-inputi + β3s_xfi + β4lgnpi + β5Di·gfi + μi ?（1）

其中因變量lnY代表公辦園在園規模的對數。自變量來自三個層面：一是政府層面，gfr代表政府分擔比例，二是學校層面，s-input包括了師生比（s_teacher）、教師工資福利水平（wage）、生均占有面積（s_area）、生均固定資本（s_capital），三是私人層面，平均學費（s_xf ）;進一步控制宏觀經濟發展水平——人均GDP的對數（lgnp）。同時， 東、中、西三個地區虛擬變量與財政性投入的交互項，分別表示為db_f、zb_f、xb_f;t代表年份。

第二，建立適合面板數據分析的模型，如（2）所示：

lnYit = β0 + β1gfrit + β2s-inputit + β3s_xfit + β4lgnpit + β5Dit·gfit +νi + ωt + μit ?（2）

四、研究發現與討論

（一）研究結果與分析

首先，如表1所示，在第（1）欄混合數據的OLS分析中，利用方差膨脹因子的方法進行了多重共線性檢驗，所有解釋變量的方差膨脹因子都小于10，表明模型中解釋變量之間不存在多重共線性。其次，第（2）欄呈現了采用面板數據的回歸結果，先檢驗樣本中是否存在個體效應，布倫斯-帕甘（Breusch-Pagan）拉格朗日乘數檢驗結論為所有回歸模型均拒絕零假設，表明樣本中存在個體效應。然后，根據每個回歸模型的豪斯曼（Hausman）檢驗結論，確定選用固定效應分析。

根據表1的回歸結果，可以發現從政府投入層面來看：在混合數據的OLS分析及面板數據的固定效應分析中，第（1）（2）欄顯示了公辦園的政府分擔比例對公辦園在園規模增率的回歸系數顯著地為負數，驗證了假設1——公辦園的政府分擔比例對公辦園在園規模增長率起到負向的影響，即曲線L二階偏導？鄣2L/？鄣X2<0。其中的含義表明：當以公辦園在園規模的對數作為因變量時，隨著政府投入比例的增加，公辦園在園規模的增長率也會降低。根據“圈內人—圈外人”的理論分析框架，由于政府與公辦園是“圈內人”的關系，故政府對公辦園的投入是一種社會性交換，當增加學前教育政府投入時，政府會優先加大對公辦園的投入。首先，由于歷史原因政府一直是公辦園的投入主體，公辦園對政府投入具有高依附關系，同時，政府對公辦園的投入更加名正言順;其次，多數地區財政資金主要投到了體制內單位下屬公辦園中，而且進入這些公辦園的多是社會經濟地位較高的公務員、事業單位職工的子女，[26]這種需求比較穩定，而且偏好公辦園提供小而精的“精英教育”，因此公辦園更可能追求高質量，以求提高持續獲得政府投入資源的游說能力;再次，在政府總投入不充分的情況下，為了實現“示范園”的政策目標，公辦園將增加的政府投入用于改善教育質量而非擴大公辦園規模。因此，在“示范園”的投入模式下，公辦園沒有激勵、地方政府沒有壓力擴大公辦園在園規模。

進一步引入分位數回歸模型分析，觀察公辦規模分布中不同的縣分位點上自變量的不同作用。當依次將公辦園在園規模的分位數選擇為0.1、0.2、0.3、0.4、0.5、0.6、0.7、0.8、0.9，進行9次分位數回歸，可以得到各個分位數的回歸結果。[27]結果如表2和圖5所示，公辦園在園規模在0.1的分位點上，其政府分擔比例的分位數回歸系數在1%的顯著水平下與公辦園在園規模增長率呈現負相關關系，在其他8個分位點上，在1%的顯著水平下呈負相關關系，而且該系數隨著分位點的提高呈現一致性的下降趨勢。這表明在其他影響因素相同的情況下，公辦規模越大的縣政府分擔比例對公辦園在園規模增長率的負效應越大，進而驗證了假設2。可能的解釋是，公辦規模越大的縣，建設“示范園”的壓力越大，政府分擔比例越高，其縣級財政壓力越大，進而導致對公辦規模增長率的負效應更大。

注：（1）因變量為公辦園在園規模增長率。（2）在10個回歸結果中，所有的回歸系數的統計顯著性水平均達到1%;各種分位數回歸和OLS回歸的擬合優度都處于0.11～0.37之間。（3）回歸方程包括截距項（常數項）及其他控制變量，本表省略了其估計結果

（二）討論

在政府與公辦園“圈內人”的關系下，目前還有諸多現象證明公辦園政府投入在走建設“示范園”的老路。因學前教育還未納入義務教育體系，促進學前教育普惠制發展的“義務”主要由地方負責，但并沒有配備足夠的“財力”支撐，城市教育部門舉辦的教辦園、政府和事業單位舉辦的政府機關幼兒園和部門園，其教育經費都在政府辦公經費或事業單位預算中列支，只有有限的公辦園才能獲得穩定的財政支持。[28]如G省省直機關幼兒園，隨著政府投入的增加，G省省直機關幼兒園規模并沒有大幅增加，但生均投入日益增加，教學質量越來越好，非機關子弟入園門檻越來越高。又如，地方政府考核強調公辦園的質量體系建設，而非增加數量。2018年4月河北唐山市強調建立幼兒園保教質量評估體系，啟動優質園創建工程，實施“一縣三示范，一鄉雙中心”工程，在50萬以上人口的縣（市）區，每縣創建3所以上省級示范性幼兒園，全市所有鄉鎮創建2所公辦中心園并全部達到農村示范園標準。因此，現有的公辦園政府投入模式離促進學前教育普及普惠安全優質發展仍有較大差距。但在政府投入與公辦園建設的關系中，最不恰當是其建立和發展示范園的投入思路與政策，這不僅使得政府主要投入公辦園，而且投入公辦園中的示范園，從而使得公辦園都以追求高質量為目標，而不關心自己是否履行了公共財政理應承擔的社會責任與普惠義務，同時因為缺少對政府投入“是否做到了普惠”的考核評價，進而導致公辦園既無意愿也無壓力辦成普惠園。

五、研究啟示

綜上，本文通過6省2002～2006年的歷史面板數據驗證了政府傾向投入示范園，不利于學前教育的普惠性發展。由于本研究難以獲得2010年國務院頒布《關于當前發展學前教育的若干意見》之后的政府、學校、個人三個維度的面板數據，無法得出2010年之后實證研究結果，因此在研究數據上尚存不足。盡管本研究使用的是2010年政府大力投入學前教育之前的數據，但筆者有理由相信目前學前教育財政投入體制和方式并沒有根本改變。特別是2010年之后政府注重“示范園”的投入方式沒有根本改變，本研究的結論應該基本可以應用到“新時代”，從而對這個時代的學前教育財政投入政策有啟發意義。因此，本文的歷史數據依然具有說服力、研究發現具有現實意義。根據本研究發現，本文認為重建政府與公辦園之間的關系是促進學前教育普惠性發展的關鍵，應從以下幾方面加強。

（一）中央政府應著力引導學前教育普惠性投入方向

中央政府應緊緊圍繞學前教育階段性目標，兼顧經費“來源、用途、效率”，健全學前教育投入保障機制。首先，針對學前教育發展“廣覆蓋、保基本”的基礎任務，中央政府應堅持中央財政性學前教育資金分配的公共性，[29]對社會弱勢群體的“幼有所育”的需求應設置專項資金，促進貧困地區增加公辦園規模，并將貧困地區適齡兒童入園率納入貧困摘帽的考核體系;其次，針對習近平總書記提出的“普及普惠安全優質學前教育”近期目標，根據各個省份財力物力的差異性，實行“一省一策”，建立中央、省、市、縣四級政府合理的分擔機制，并逐步將公辦園的辦學情況納入義務教育保障與考核體系。

（二）地方政府應增加公辦園的覆蓋范圍

地方政府應改變“圈內人”投入邏輯，堅持政府投入不建“示范園”的原則，擴大公辦園在城鎮與農村的覆蓋范圍。首先，針對城鎮，地方政府新的投入應注重引導新建公辦園，而非重復投入示范園或重點園，加大城鎮新建小區的公辦園建設力度;其次，針對農村，應將農村公辦園建設納入鄉村振興戰略，特別是在留守兒童集聚區加強公辦園的投入力度;再次，形成學前教育“一把手”負責制，逐步將公辦園學位數供給納入考核評價體系。

（三）嘗試創新學前教育投入機制

既要實現擴大公辦園招生規模，又要保證公辦園辦學質量，這就要求辦學主體提高效率。根據美國佛羅里達州自2002年開始向州內所有4歲幼兒提供免費自愿的普惠性學前教育經驗教訓，該州雖然成為美國普惠性幼兒園覆蓋范圍最廣的州，但由于投入不足及模式單一，質量標準較低。[30]可見，免費不一定是保障學前教育的最優方式。混合所有制是指國有經濟和其他所有制經濟共同發展的所有制經濟。探索混合投入的保障機制，既要考慮學前教育供給的質量，又要提高政府投入的效率與公平，同時還要建立政府間事權劃分清晰、政府與市場間責任邊界清晰的學前教育財政保障制度。[31]公辦園可以借鑒混合所有制模式，構建“公有控股+企業運營”的辦學模式，通過“公有控股”保障普惠安全，通過“企業運營”保障優質，促進我國學前教育普及普惠安全優質發展。

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Governments Investment in Preschool Education Should Target Universality

—Empirical Evidence from Historical Panel County Level Data of Six Provinces

Ya Wang，1 Yingquan Song2

（1Graduate School of CPC Central Party School， Beijing 100091 China; 2Institute of Education and Finance Science， Peking University， Beijing 100871 China）

Abstract： In the new era， it is of great significance to promote the early childhood education（ECE） to be accessible， affordable， safe and of high quality to satisfy the peoples urgent expectation in Childhood Education Sector. In 2003， the Ministry of Education issued a policy to increase the governmental investment in Demonstration Kindergartens. Both central government and local governments have begun to increase investment in preschool education since 2010， but many locally governmental spending in preschool education nowadays still focuses on Demonstration Kindergartens. To empirically explore the relationship between governmental investment and the growth of scale of public kindergartens， according to the availability of data， this paper examines the relation using panel data at county level from 370 counties in Shandong， Zhejiang， Henan， Hunan， Guizhou and Gansu provinces in 2002～2006. The results show that there is a negative correlation between spending in preschool education and the growth of enrollments of public kindergartens. Particularly，the greater the share， the greater the negative effect. This is also a case in counties where there were larger enrollment in public kindergartens， there was a greater negative effect. That is， under the existing government investment model of preschool education， the governments increased investment in Demonstration Kindergartens does not contribute to expanding the enrollments of public kindergartens， and then this paper explains it under the theoretical analysis framework of “Insiders-Outsiders”. Therefore， in the context of the shortage of “education for all the children”， the government should reform its traditional way of investment in ECE sector. This study has significant policy implications for governmental strategies regarding spending in preschools to achieve the goal of universalization in early childhood education in China.

Key words： governments investment， public kindergarten， model kindergarten， universal preschool education