鄉村振興視域下秦巴山區農村水環境治理政策研究
——基于川東北B市P縣S鎮數據

唐學軍，陳曉霞

（1.中共平昌縣委機構編制委員會 辦公室；2.平昌中學，四川 平昌 636400）

0 引言

2018年1月國務院頒布實施的《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》的總體要求中提出要加快統籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設.2018年2月，中央農村工作領導小組辦公室頒布的《國家鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》明確提出按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，統籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設，加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化，走中國特色社會主義鄉村振興道路，讓農村成為安居樂業的美麗家園.［1］在《國家鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》第二十章規定要持續改善農村人居環境，要以建設美麗宜居村莊為導向，以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，全面提升農村人居環境質量.同時，還要梯次推進農村生活污水治理，有條件的地區推動城鎮污水管網向周邊村莊延伸覆蓋.逐步消除農村黑臭水體，加強農村飲用水水源地保護.

現階段，我國農村水環境惡化趨勢有所放緩，但是在經濟社會落后的偏遠農村地區水生態環境有進一步惡化的趨勢，這一現象尤為嚴重，目前已經受到學界的關注.筆者在中國知網（2019年6月9日）以“農村”“水環境”為關鍵詞進行檢索，得到834個結果，最早的一篇為張裕輝于1997年發表在《江蘇統計》上的農村水環境污染嚴重.而以“農村”“水環境”“政策”為關鍵詞進行檢索，得到23個結果.最早的一篇為孟雪靖2007年的博士畢業論農村水污染經濟問題研究.考慮到我國農村水環境治理政策的復雜性和多元性，以及對農村居民生產生活的影響，當前的研究還遠遠不足，基于此，本研究試圖通過對川東北B市P縣S鎮為調查研究對象，通過實地調查研究，揭示農水環境治理政策的困境，以期探索治理農村水環境的新路徑.

需要進一步說明的是，S居民的生活水平在P縣處于中等水平，因此S鎮僅僅代表川東北地區經濟發展相對較好的農村代表.這并不表示對S鎮農村水生態環境治理政策的調查研究意義不大，相反，由于受到地域文化、社會經濟、生活習俗等因素影響，對于S鎮的調查研究更具調查研究的價值.

1 S鎮農村水環境治理現狀

S鎮隸屬P縣，轄區總面積105平方公里，轄21個村，3個居委會，170個居民小組，2018年末人口總數51953萬.轄區內自然資源豐富，工農業較為發達，2018年糧食產量1.2萬噸，社會消費品零售1.5億元，財政收入4824萬元，依據四川省政府制定了《四川省城鄉垃圾處理設施建設三年推進方案》，B市政府頒布實施了農村生活垃圾處理工作長效機制指導意見》、《農村生活垃圾處理工作資金使用辦法》、《農村生活垃圾處理工作績效考核》、《關于進一步加強農村垃圾治理工作的指導意見》，P縣政府依據省市文件要求也制定了《P縣城鎮生活垃圾收運應急方案》.［2］可以看出農村水環境治理成為各級政府治理的重點，將分層次推進與全面覆蓋相結合推進農村水環境治理.從S鎮的調查研究情況來看，農村水污染主要體現在面源污染和水質不達標兩方面.從水質來看，全鎮170個地下水井的水質進行檢測，98個水井的水質為優良，占57.6%，72個水井的水質標準較差，占比42.4%.大多數井位的水質受到不同程度的污染源影響，多數村莊未建立相對完善的排水系統，這就直接導致了S鎮主干河流的水質差，Ⅳ類水質較差，河流不同層度的出現了富營養化.在污染源方面，S鎮水環境污染主要為生活污水和生活垃圾，從相關部門公布的最新數據來看，S鎮的污水處理率約為12.6%，生活垃圾處理率約為37.8%，能夠對生活垃圾和污水進行利用的行政村約占10.8%.

S鎮農村水環境治理的政策大致分為三個階段：第一階段，改革開放前，農村水環境治理存在政策真空，對于轄區內居民的行為約束力和水環境保護的執行力弱，大量的生產和生活污水排入河流，導致河流的氮磷超標，水質影響嚴重.第二階段，為1989到2015年，在S鎮組織下，全鎮24個村（居委會）共同實施了區域內農村水污染治理行動計劃，對于農村居民的生活垃圾和廢水處理行為起到了一定的限制作用，但是該行動計劃缺乏整體性的長遠規劃，很難形成政策的輻射效應.第三階段，2015年至今，省、市、縣都制定了一些列的規范性文件，S鎮在積極落實上級政策的基礎之上，進一步明確了轄區內農村水環境治理的原則，分別從“管、宣、考”方面進行落實，將農村水環境保護的工作常態化的固定下來.首先，加強管理，責任明確到人，S鎮形成了“鎮、村、社”完整的三級農村水環境管理模式.其次，加強水環境保護宣傳，提高農村居民水環境保護意識，通過各種傳統的宣傳工具和自媒體，宣傳農村水環境保護知識，營造良好的農村水環境保護氛圍，提高農村居民保護農村水環境的意識.再次，強化農村水環境保護措施，積極推行“河長制”“井長制”“田長制”“庫長制”等，［3］進行網格化管理，建立農村水環境保護工作臺賬，定期開展農村水環境專項檢查，將“河長制”“井長制”“田長制”“庫長制”和生活垃圾、廢水的治理作為農村水環境督查的重點.最后，加大對轄區內各企事業單位的考核力度，對轄區內的水污染企業進行定期檢測，對于檢測不達標的企業要進行整改，整改未達標的企業禁止開工.目前，S鎮已經對其轄區內的河流進行全部清淤，對于相應的養殖場進行了有效整改，對河兩岸的企業進行嚴格監督，杜絕相應的污水和垃圾排入河道.

在政策的執行過程中，經常出現違反政策或政策無法落實的情況，轄區內污染農村水環境的行為時有發生.S鎮通過構建“鎮村兩級干部+居民”的監督管理模式，將各方主體的利益緊緊扭在一起，形成農村水環境監督合理，一定程度上解決了農村水環境治理政策無法落實的情況.

2 S鎮農村水環境治理政策執行難的困境

2.1 現行管理體制的能動性不強

首先，農村水生態環境治理政策執行難的關鍵在于政策執行主體的能動性不足，S鎮在執行農村水生態環境治理的過程中，上級部門主要采用屬地管轄的原則，來對農村水環境治理的責任區劃和主體進行界定，鄉鎮水環境治理的責任主體是鄉鎮政府，村莊水環境治理的主體是村兩委，直接導致村莊與鄉鎮交界處出現農村水環境治理真空.各個行政村僅僅對其轄區范圍內的水環境治理有管理權限，對于鄰村的農村居民的環境行為無法有效監督管理，村莊交界處的農村水環境治理職責缺失，管理混亂.其次，S鎮基本上擺脫吃飯財政，正在向“稀飯財政”過渡，但本級財政預算結構不合理、分配不均衡的問題，致使農村水環境治理的資金出現“兩頭緊、中間松”的問題，制約了政府對農村水環境治理的資金投入，農村水環境治理的財政投入不穩定性也是一大隱患，2018年S鎮財政收入4824萬元，用于農村水生環境治理的資金約為200萬，約占專項支出的5%，農村水環境治理政策執行主體的能力受到限制.

2.2 農村水環境治理的責信缺失

農村水環境治理政策執行難的根源在于干群之間的價值沖突，政策執行主體固有的“自利、推責”特性，進一步加大了這種價值沖突，致使農村水環境治理在“公益”和“自利”的價值驅動下，逐漸偏離了農村水環境保護的初衷.在應對上級環境保護督查或水污染高峰期時，S鎮主要采取“堵、罰、禁”的強制手段進行治理，間接地加劇了干群之間的緊張關系.除此之外，農村水環境治理政策具有突擊短期性特點，S政府迫于上級政府的考核，在高壓之下被迫承擔其轄區24個村（居委會）的農村水環境評估，在評估的過程中政府掌握了較多的話語權，致使大多數的評估僅僅流于形式，導致工業廢水的排放（參見圖1），農業化肥、農藥的使用等現象時常出現（參見表1），責信缺失問題日益突出.

圖1 S鎮工業廢水排放情況（2015-2018）

表1 2015—2018年S鎮農村農藥、化肥使用情況統計表

3 農村水環境治理政策落實的效率低下

S鎮農村水環境治理本質上是鄉鎮政府管理權限的延伸，是一種較為被動的行政行為，往往導致鄉鎮在宣傳農村水環境治理是出現宣傳短板，僅僅停留在表面的宣傳標語和宣傳海報上，宣傳深度和廣度都不夠.例如，宣傳農村水環境治理時僅僅局限于政策灌輸，缺乏系統的知識教育引導.農村居民作為農村水環境治理的直接主體，基于此，專門對S鎮農村居民水環境保護意識進行調查研究，在S鎮下轄的24個村（居委會）發放調查問卷1000份，收回984份，有效問卷978份，有效問卷率97.8%.（參見表2）調查對象中有124人愿意承擔農村水環境治理責任，約占受訪人數的12.7%；有463人認為農村水環境治理應當由政府、村兩委、居民個體共同參與，約占受訪對象的47.3%；有391人認為農村水環境治理應當由政府承擔，約占受訪對象的40%（參見圖2）.由此能夠得出，S鎮的大部分農村居民對農村水環境治理持消極態度，對于農村水環境治理的重要性任然不清楚.

表2 農村水環境治理受訪者基本情況統計表

圖2 S鎮農村居民水環境保護意識調查統計

4 農村水環境治理政策執行困難的對策

4.1 轉變政府傳統的水環境治理觀念

農村水環境治理是一個復雜的系統工程，任何單位和個體都無法單一的完成，S鎮人民政府作為農村水環境治理的管理主體，應當積極轉變傳統的管理模式，促使農村水環境治理有傳統的控制管理型轉變為引導取向型，進一步弱化政府在農村水環境治理中的控制作用，加強各個農村水環境治理主體之間的協作和聯系.

在治理農村水環境面源污染方面，S鎮結合地方實際，以“便民+水環境保護”為原則，打破各個行政村之間的傳統分界線，統一規劃建設“村、社、戶”的農村生活垃圾分類回收機制，構建了10條農村垃圾清運專線.截止目前，S鎮共計投入60萬元用于農村垃圾專項分類，依據相關部門的測算，農村居民初次垃圾分類能有效減少垃圾量約為50%，社和村對生活垃圾進行再次分類，能有有效減少垃圾量約為31%，這在很大程度上減輕了S鎮農村生活垃圾處理的成本，極大地節約了財政用于農村生活垃圾治理的專項經費支出.此外，本次調查數據顯示，大多數農村居民還是愿意在一定的成本范圍內支付污水處理和節水等措施產生的費用，政府應當對農村居民的行為進行全新的認識，轉變原來的“經濟人管理模式”為“理性人管理模式”，［4］以實現宣傳、鼓勵農村居民參與農村水環境治理的效果.

4.2 積極構架“1+X”農村水環境治理管理模式

S鎮在農村水環境治理過程中，逐漸明晰了“疏”和“堵”的重要性，將水污染高效治理作為其農村水污染治理的重點，在摒棄原來的農村水環境治理模式的前提下，創造性的提出“1+X”農村水環境治理模式.“1”主要是指政府頒布實施的農村水環境治理政策，一方面通過“河長制”“井長制”“田長制”“庫長制”等加大農村水環境的監督和管理，完善農村水環境檢測系統的全覆蓋.同時，利用現有的環境保護機構向村、社延伸，并配備相應的懂技術、懂環保政策的專人，積極開展農村水環境保護教育.“X”是指積極引入社會力量進入農村水環境保護領域，激勵農村居民和企業積極參與農村水環境治理，進一步強化政府、社會、企業、居民之間的環境保護聯系，最大限度的激活現有資源，突破制約農村水環境治理的困境.S鎮主要采用兩種方式來加強農村水環境的治理，首先，強化農村水環境治理的現實針對性，結合實際，強化農村水污染治理的理論和技術研究，針對不同的污染治標，制定不同的治理措施.其次，對農村水環境進行鏈條化治理，應當構建農村水環境保護平臺，加強與高校、研究所及環保企業的交流合作，實現校、研、企、個人的有效互動，［5］積極構建農村水環境治理的新產業鏈.

4.3 重構全新的農村水環境政策評估體系

為了最大限度的改善傳統的農村水環境治理政策評估體系存在的缺陷，應當積極引進第三方評估機制，應當將第三方評估機制貫穿整個農村水環境治理的各個環節，以動態的農村水環境治理考核為手段，將農村水環境治理的考核結果與政府的績效考核相結合，以此來激勵S鎮的鎮、村、社三級干部努力替身農村水環境治理的工作質量.同時，在農村水環境治理評估指標的制定方面，應當由農村水環境評估專家、政府、評估機構、村兩委、農村居民共同協商制定，最大限度的保障農村水環境治理指標的客觀性、科學性.綜合性的評估指標有利于降低農村水環境治理評估過程中的不確定性風險，對于評估的標準要進一步的明確，以便農村水環境治理工作能夠進行指標量化評估，對于農村水環境治理宣傳工作的量化評估可以采用農村居民滿意度來進行測評，［6］將農村居民對鎮、村、社三級干部的農村水環境治理工作評價納入績效評估，農村居民對于農村水環境治理的滿意度才是農村水環境治理政策執行的最終衡量標準.