財政支出績效評價的問題、根源與建議
——基于相關主體行為特征的分析

●姜明耀

一、重新審視績效預算與績效評價的時代意義

我國推行績效預算改革已多年有余。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》對政府績效管理和財政預算管理提出了明確要求，新《預算法》首次以法律形式明確了財政預算績效管理的地位和要求①。但在我國宏觀經濟形勢、財政定位與建設目標均已發生根本性變化的情況下，重新審視我國的績效預算改革具有重要的時代意義。首先，近年來，財政收入增速放緩，隨著民生領域投入力度不斷增加，財政剛性支出壓力空前。這就要求我們必須把有限的資源配置到能夠發揮更大效益的領域。這正是績效預算的初衷。其次，發揮財政在國家治理中的基礎性作用，必須優化配置社會資源。而這恰是績效預算的本質要求。最后，無論是推進國家治理現代化，還是構建現代化的財政制度，“現代化”都是關鍵詞。現代化的精髓在于提高效率。落實到財政管理問題上，就是要追求財政資金使用效率的最大化。而這也是績效預算的核心所在。

為落實績效預算，黨的十六屆三中全會提出 “建立預算績效評價體系”。2005年財政部出臺了《中央部門預算支出績效考評辦法》。各地圍繞“完善預算績效管理制度，建立健全績效目標確定、績效跟蹤、績效評價及結果應用有機結合的預算管理機制，實現全過程預算績效管理”的總要求，不斷探索新經驗新做法，發揮著《財政支出績效評價管理暫行辦法》《關于推進預算績效管理的指導意見》《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》等規章制度的示范作用。

可以說，我國在績效評價工作方面已取得了顯著成績。但也不可避免的存在一些問題?，F有研究對我國財政支出績效評價的改革歷程、評價方法、主要問題、國際經驗以及政策建議均有相當全面的研究。梳理現有研究結論，不免讓人產生疑問：績效評價中的問題總結的是否切中要害？反復被提及的政策建議與普遍認可的國際經驗為什么沒有解決我國績效評價長期存在的問題？

為此，本文從績效評價工作所面臨的制約條件出發，總結了我國績效評價所面臨的突出問題；通過分析相關主體的行為特征，探究了問題產生的根源；并提出了完善財政支出績效評價工作的基本思路與具體建議，期冀為我國進一步深化績效預算改革提供參考。

二、財政支出績效評價的突出問題：未能充分發揮績效預算的實效

目前，我國財政支出績效評價工作所面臨的最突出的問題是：績效評價普遍流于形式，原有的不合理的資源配置格局未被徹底打破，績效評價未能充分發揮績效預算的實效。主要表現為，財政支出績效評價工作面臨諸多制約。

（一）“選案”的制約

所謂“選案”的制約是指，在多數情況下，負責實施績效評價的機構無權確定評價對象。目前，財政支出績效評價工作主要由各級財政部門 （預算單位）②負責組織、實施。在無法對全部財政支出進行績效評價的情況下，績效評價的對象主要由各級財政部門確定。負責績效評價的中介機構在“選案”上面臨制約。未被納入績效評價的財政支出的績效無從確定。當然，已有部分地區對全部財政支出進行績效評價。但在規定時間內，對大規模財政支出進行績效評價，績效評價工作的質量勢必受到影響。

（二）績效目標不明確或不可量化的制約

績效目標是績效評價過程中的一個核心指標。盡管績效評價工作已開展多年，但仍有不少部門（單位）混淆了績效目標與產出指標，所設績效目標普遍難以量化。在績效評價中，如果缺少可量化的績效目標，則既無法判斷項目產出（或投入）是否能夠達到預期績效，也無法確認所選方案是否是實現預期績效的最優選擇。即便績效評價報告通常會如實反映這些問題，但長期得不到改善，這一共性問題將逐削弱績效評價的嚴肅性，最終導致績效評價流于形式。

（三）不同級次政府間事權與支出責任邊界不清的制約

不同級次政府間事權與支出責任邊界不清對績效評價的制約是指，某一級地方財政部門所評價的項目可能同時受到來自上、下兩級政府的影響。首先，某一級財政可能要為上級政府立項的項目承擔全部或部分出資、管理、運維等方面的責任。本級政府在進行績效評價時，很難對此類項目的必要性作出全面、客觀的評價。即便評審專家在績效評價報告中提出異議，也很難改變原有的資源配置方案。其次，我國地域廣闊，同一轄區內，下級地方政府在自有財力、基礎設施、人口密度等方面均可能存在重大差異。對于個別無力足額負擔當地基本公共服務成本的地區，本級財政可能要為其部分項目“兜底”。同理，績效評價難以對項目成本的合理性提出有效的改進意見。

（四）立項依據的制約

部分項目（特別是重大項目、新立項項目）在進行績效評價之前，往往已得到當地政府默許。討論相關問題的會議紀要、項目申報單位請示中的領導批示等材料，都將成為評價項目立項依據的重要材料。即便項目的必要性存在可商榷之處，績效評價實際上很難否定此類項目的必要性。如果項目預算已獲得相關領導批示，則績效評價也很難大幅度調整此類項目預算。將此類項目納入績效評價，績效評價報告反而成為此類項目的“背書”。

（五）示范樣板的制約

許多財政出資的項目會首先選擇在一些條件成熟的地區試點。試點后，項目單位一般會向本級甚至上級政府及時匯報試點經驗。如果經驗總結獲得領導認可，并同意擴大覆蓋范圍，那么，績效評價很難阻止此類項目的推廣。如前所述，我國地域廣闊，不同地區的顯著差異可能嚴重影響項目推廣效果。但在績效評價中，這一理由遠不及成功樣板那樣有說服力?？冃гu價受示范樣板的制約較為顯著。此外，基礎條件（管理水平、基礎設施水平、居住人口素質等）較好的地區，往往將成為各種項目首選的試點地區。這會進一步加大地區間公共服務的不均等程度，有違公共財政“保底線、補短板”的要求。

（六）信息不對稱與基礎數據的制約

高質量的績效評價離不開基礎信息與數據的支撐。在績效評價過程中，績效評價的受托方與委托方、項目申報單位之間具有明顯的信息不對稱?？冃гu價的受托方很難從委托方、項目申報單位那里獲得不利于績效評價的關鍵信息。此其一。近年來，發達國家在績效評價中已開始運用定量評價方法（如實驗模擬、計量統計分析等方法）。而我國絕大多數地區都不同程度地存在數據缺失、統計不全，散布在各部門而無法有效整合等問題，因而滿足科學定量評價的要求?？冃гu價結論的科學性與準確性受到一定制約。此其二。

（七）來自績效評價委托方的制約

目前，財政支出績效評價多是由地方財政部門委托中介機構進行。原則上，受托方在進行績效評價時應保持中立態度。但在實際操作中，績效評價仍可能存在來自委托方的制約。委托方會將其對待評價項目的一些預設觀點 （如消減預算、維持原預算等）通過各種方式傳達給受托方，受多方實際上難免受其影響。如受托方堅持保留與委托方相悖的意見，則可能引致較大的成本（如溝通成本）。

（八）監督力度不足的制約

監督力度不足對績效評價的制約表現在三個方面：一是，各級人大對績效評價的參與度有待強化，部分人大代表審議項目預算、參與績效評價的能力有待提高；二是，財政支出項目的直接受益群體缺少解項目基本信息的便捷渠道；三是，公眾對社會資源配置的關注度不高。

（九）簡要的小結

績效評價是落實績效預算的重要手段。原則上說，如果原有資源配置格局存在提高效率的空間，則可通過績效評價優化資源配置。優化資源配置，意味著改變原有資源配置格局。目前，績效評價在這一方面所發揮的實際作用相當有限。財政“越位”與“缺位”現象長期存在；針對單個項目進行的績效評價無法實現財政支出整體績效的最大化目標；對財政切塊資金（如教育支出、農業支出等）的績效評價難以體現績效評價的本質?？傊械牟缓侠淼馁Y源配置格局尚未被徹底打破，績效評價未能有效推動績效預算的全面落實。

三、問題產生的根源：財政支出績效評價的各相關主體的行為特征分析

財政支出績效評價現階段所表現出的突出問題，在一定程度上可以看作參與績效評價各相關主體互動的結果。本文將通過分析各相關主體的行為特征，探究上述問題產生的根源。財政支出績效評價所涉及的相關主體大體涉及如下幾類：績效評價的委托方（各財政部門、預算單位）、績效評價的受托方（會計事務所、資產評估事務所、高校、科研院所等機構）、項目的申報與實施主體、績效評價的監督主體（各級人大、審計部門）、項目的直接受益對象以及項目的實際出資方（納稅人）。相關主體的行為特征主要由相應部門人員履行職能時所表現出的行為特征所決定。因此，在分析相關主體行為特征時，本文更多關注的是人的行為。

（一）績效評價委托方的行為特征

績效評價的委托方主要為各級財政部門。從人員角度看，影響績效評價的主要有：財政部門績效評價業務單位（處室、科室、中心等）的主要領導與業務人員、財政部門分管績效評價工作的副職領導、財政部門的正職領導、財政部門分管相關業務（待評價項目）的副職領導。由于科層體制，各級地方財政部門所對應的地方政府的相關領導也會對績效評價產生影響。如，地方政府正職領導、地方政府分管財政的副職領導、地方政府分管相關業務的副職領導等。

一般而言，以上人員對績效評價的影響取決于兩個核心因素：一，行政級別高低。行政級別越高，影響越大；二，與績效評價工作的關聯性。聯系越直接，影響越大。綜合考慮兩個因素，作為績效評價的委托方，財政部門的正職領導、分管績效評價工作的副職領導、績效評價業務單位的領導對績效工作的影響最為顯著。

具體而言，財政部門相關領導對績效評價工作的定位將直接績效工作的效果。如果財政部門的領導認為績效預算思路難以切實落實，績效評價工作只是業務流程中的一個必經環節，那么，績效評價工作很可能流于形式。當地財政狀況與亟待解決的問題是影響財政部門的領導對績效評價工作定位的又一因素。對于財力豐腴的地區，支出進度往往是財政部門領導關心的首要問題。對于此類地區，績效評價很難大幅核減預算。大幅核減預算除影響支出進度外，在一定程度上也是對原預算編制工作的否定。因此，大幅度核減預算難以被財力豐腴地區的財政部門的領導所接受。對于財力緊張的地區，節省開支尤為關鍵。因此，績效評價工作可能轉變為核減預算或調整預算分配方案的有效 “抓手”。在此情況下，財政部門領導會更為積極地落實績效評價工作。當然，績效評價工作能否切實有效，還與當地財政管理水平有關。此外，財政部門領導的個人性格與工作思路，同樣會影響績效評價工作。例如，如果財政部門的領導不希望因績效評價而導致與項目單位產生激烈沖突，那么，績效評價工作很難從根本上優化原有資源配置。

（二）績效評價受托方的行為特征

績效評價受托方大體分為兩類：一類是會計師事務所、資產評估事務所等服務機構；一類是高校與科研院所。事務所這類服務機構的核心優勢在于評價預算合規性以及審核工程造價等內容。績效方面的考評，更多要依靠外聘專家（財政專家、管理專家、行業專家等）。專家主要通過前期資料的審核，結合評審會項目答辯情況，出具評審意見。多數專家由于時間有限，在規定時間內可能難以全面掌握項目細節。最終將對績效評價的質量產生一定影響。目前，缺少對外聘專家有效的經濟激勵。在政府采購價格相對穩定的條件下，事務所能支付給每位專家的費用較低。當然，事務所評價的模式也并非沒有優勢，例如，明顯的效率優勢（短時間內完成多個項目評價）。

高校、科研院所單獨承接績效評價工作項目，績效評價的專業性一般能得到保證。專家團隊單獨承接項目，人均經濟收益遠高于擔當外聘專家的收益。因而，從經濟角度分析，這種模式下專家團隊投入的精力要普遍高于事務所外聘專家投入的經歷。從人員角度看，團隊負責人對績效評價的影響更大。負責人工作精力的分布、團隊管理水平、參與績效評價工作的初衷、個人工作態度等因素均會不同程度地影響績效評價的質量。但高校、科研院所進行績效評價的短板是，專家團隊全程參與導致評價耗時較多。在委托方規定評價周期內，高質量完成大量項目的評價工作，難度極大。同時承擔多個項目評價，又勢必要增加團隊人員規模。增加團隊編制，則可能引入經驗不足的成員（如學生等），從降低績效評價質量，失去與事務所的比較優勢。當然，兩種形式的結合（如專家團隊負責個別重點項目，事務所承擔多數常規項目），可部分緩解數量與質量之間的矛盾。

（三）項目申報主體與實施主體的行為特征

第一種情況，項目申報主體（預算單位）與實施主體為同一主體。從人員角度看，申報主體負責待評價項目的主管領導對績效評價的影響更直接。主管領導對待績效評價工作的態度分布在重視與完全不重視兩個端點之內。所謂重視，更多表現為對于績效評價結果的重視。重視結果有兩種情況：一是，因為重視結果，在評價過程中積極配合，配合的目的之一是，爭取獲得較為肯定的績效評價結論；二是，因為重視結果，在評價過程中表現出強硬態度（在待評價項目為領導主要政績時更易發生），難以（甚至拒絕）接受不利于項目的績效評價結論。不重視也有兩種表現：一種是，因為不重視，將績效評價看作“走過場”；另一種表現為對財政部門與績效評價機構的不重視，一些強勢部門的領導 （或個人工作風格較為強勢）往往會將對績效評價結論的不同意見直接反饋給政府的主要分管領導，導致績效評價在一定程度上喪失了約束力。

第二種情況，項目申報主體與實施主體為不同主體。常見于以下兩種情況：一種是，在“條塊”關系中，申報主體為職能部門，具有一定的統籌資源的職責，項目立項后，由街道、社區、村委會等負責具體實施；一種是，申報主體委托第三方實施，如通過招投標方式購買公共服務。對于第一種情況而言，申報主體的主管領導更多關注資源配置的權利，為規范管理和規避管理風險，相關領導常通過集體決議或制定固定分配方案的方式分配資源。但所制定的分配方案在多數情況下都無法體現績效預算的思路，平均化分配傾向明顯。在第二種情況中，通過公開招投標選擇實施主體，項目在合規性上一般不會出現較大問題。但仔細研究中標企業，可能會發現一些隱性壟斷特征的存在。這一問題可能是大范圍推開政府購買服務后必須重視的問題。

（四）監督主體的行為特征分析

各級人民代表大會及其常務委員會 （以下簡稱 “人大”）對績效評價工作具有一定監督作用。目前，部分地區的人大已不同程度地參與到績效評價工作當中。從人員角度看，人大的主要相關領導 （如人大常委會預算工作委員會的領導）對績效評價的影響更為直接。主要領導認為績效評價工作是人大監督政府預算的“抓手”，往往會提高有關部門（如政府部門、評價機構等）對績效評價工作的重視。如果主要領導熟悉財政工作相關業務，還會在待評價項目的選擇上、在人大代表的選擇上發揮積極作用，提高人大對績效評價工作的監督力度③。

（五）項目直接受益對象與實際出資方的行為特征

績效評價通常會借助績效評價指標體系獲得相關結論。滿意度是績效評價體系中的較為重要的主觀指標。目的是反映項目直接受益對象對項目的主觀評價。項目直接受益對象對項目的主觀評價通常較高。但這并不能完全反映財政資金的整體使用績效。因為，在沒有對比的情況下（如與需要支付的成本的對比，與相同成本可以完成的其他項目的對比），由于聊勝于無，項目直接受益對象對單個項目的績效評價自然不會太差。

在稅收國家中，納稅人是財政支出的實際出資方。出資主體與項目直接受益對象在多數情況下并非一一對應。因而，納稅人很難對績效評價工作產生直接影響。此外，納稅人現階段對財稅問題的認知水平也是制約其對績效評價工作產生影響的一個重要因素。

總之，從人員角度看，相關主體的主要領導對績效評價工作實際運行效果的影響最為直接。主要領導的行為動機、對績效預算與績效評價工作的定位與認知、個人工作風格等因素，是理解績效評價尚未有效推動績效預算全面落實的關鍵。

四、完善財政支出績效評價工作的基本原則與具體建議

（一）完善績效評價工作的基本原則

如何才能突破績效評價所面臨的種種制約，使績效預算落實到實處？筆者認為，在完善績效評價工作的過程中，至少應把握三條原則：一是，堅持理論與實踐創新。“預算改革不應照搬他國經驗。預算過程的政治本質決定了照搬既不必要也不可行。脫離本國特定國情的預算改革從來就不會取得成功”。完善績效評價工作也必須在理論與實踐上都有所創新，體現中國特色；二是，“要因勢而謀，應勢而動，順勢而為”。實踐表明，完全不考慮或違背相關主體行為特征的改革方案即便落地，也很難取得實效。因而，完善績效評價工作也必須善于把握 “大勢”；三是，循序漸進，重點突破。漸進式改革是我國多年改革的寶貴經驗。短期內一次性徹底掃除績效評價工作所面臨的制約，難度極大。因而，完善績效評價工作必須找準“牛鼻子”，從關鍵點處取得突破。

（二）完善績效評價工作的具體建議

1、明確基本公共服務的質量標準與建設標準。在現有公共服務清單與標準的基礎上，進一步明確各類基本公共服務的質量標準與建設標準。財政支出與質量標準直接相關。面臨越來越高的民生需求，應堅持好財政“守底線，補短板”的基本定位。在此基礎上，制定合理的質量標準。除部分硬件設施外，針對多數公共服務的支出項目，應設置更為具體且可操作的技術性支出標準。

2、提高資源配置的統籌力度，規范統籌依據。落實績效預算，關鍵在于打破原有的不合理的資源配置格局。打破原有資源配置格局，勢必要提高相關部門對資源的統籌力度。在進一步深化改革的大勢下，可以嘗試通過加強黨和政府在資源配置中的統籌能力，依靠制度建設，增強績效評價工作的實效，推動績效預算的全面落實。

為確保資源的合理配置，應建立較為規范的、科學的統籌依據。制定統籌依據時，至少應考慮以下三點：第一，地區總體發展規劃與待統籌的各職能部門的發展規劃；第二，地區自有財力與預算管理水平；第三，各領域現有基本公共服務水平與供給現狀。根據規劃、地區財力與管理水平，制定地區基本公共服務標準，明確社會資源在各領域的分配次序。對于未達到標準的區域、人群、領域優先予以支持。這有利于發揮財政資金“保底線、補短板”的定位，有利于推進基本公共服務均等化改革，有利于提高財政資金整體使用效益，切實落實績效預算，有利于完善績效評價依據。

當然，增強統籌資源的力度，勢必會觸動相關部門的既得利益。改革能否落實，除了有黨政領導、職能部門主要領導對績效預算與績效評價工作的認可與重視之外，也需要一定改革“土壤”。按照循序漸進的原則，可考慮首先在預算管理水平較高，績效預算（包括績效評價工作）成績較為突出的地區，選擇一些重點領域（如，民生領域）先行先試，并總結經驗，適時推廣。

3、增強人大對績效評價監督力度，加快信息公開進度。首先，可考慮由人大相關機構（如預算工作委員會）作為委托方，負責組織績效評價工作。目前，績效評價委托方主要為政府部門（財政部門、或預算單位）。改由人大負責組織績效評價工作，可以從根本上加強人大對政府財政資金使用的監督力度。

其次，在全部公開政府財政支出的相關信息之前④，可考慮首先向項目直接受益對象公開項目績效評價信息。利用好受益對象居住集中的社區已有信息欄等宣傳設施，使項目直接受益對象能夠便捷地獲得相關信息。提供便捷的信息獲取渠道是推進社會治理，實現參與式預算的基礎。

4、其他中長期建議。第一，提高相關主體主要領導對績效預算和績效評價工作的認識水平與重視程度。除加強學習之外，可適當提高績效評價指標在部門考核、領導工作業績考核中的權重。第二，提高人大代表與納稅人的財稅常識以及對政府財政資金使用情況的關注度；第三，利用建立大數據平臺（中心等）的機會，盡快整合不同部門的數據，為科學評價財政支出績效提供保障；第四，提高績效評價機構的業務素質，加強對評價機構的管理與引導，提高績效評價報告的質量與效果?！?/p>

注釋：

①績效評價既可以對財政支出項目的績效進行評價，也可以對部門預算的績效進行評價。本文主要關注財政支出項目的績效評價，以下簡稱“財政支出績效評價”。

②預算單位負責組織的績效評價，多是針對政府購買服務的項目。績效評價是預算單位項目管理的一種手段。在后文分析時，主要關注的是對資源配置具有決定性影響的財政部門。

③除人大外，政府審計部門也可能對績效評價工作起到一定監督作用。

④《關于進一步推進預算公開工作的意見》（中辦發〔2016〕13）中，要求各地區各部門結合工作進展情況逐步公開政府預算績效信息。