扶貧小額信貸的問題研究
——基于安徽省蕭縣的調研分析

王小磊，鄧留保

（安徽財經大學 金融學院，安徽 蚌埠233030）

一、引言

2014年12月10日國務院扶貧辦等五部門發布 《關于創新發展扶貧小額信貸的指導意見》（國開辦發〔2014〕78號）后，各地政府更加注重扶貧小額信貸在扶貧中的作用，鼓勵貧困戶積極申請扶貧貸款以提高貧困戶家庭收入，使其擺脫貧困現狀。積極開展扶貧小額信貸，為貧困戶提供資金，讓貧困戶更好地發展項目，實現從“輸血”到“造血”的轉變，提升貧困戶發展生產的能力。這既是充分發揮扶貧小額信貸在扶貧開發中起到杠桿作用的重要措施，又是提高農村經濟水平、促進扶貧開發的有效手段。扶貧小額信貸并不是中央政府直接給予地方政府財政資金，而是一種依靠外部補貼（財政貼息）和外部擔保（金融機構）的 “特惠金融”，這有利于促進貧困戶生產的積極性并解決財政資金不足而出現的“擠出效應”。我國實施扶貧小額信貸政策的目的，是政府聯合第三方金融機構向貧困戶發放小額信貸，貧困戶利用貸款資金發展、擴大產業，從而提高收入逐漸脫離貧困，保證脫貧后不再返貧。同時，貧困戶通過扶貧小額信貸的支持，促進生產技術和自身“造血”能力的提高，帶動整個區域的經濟水平穩步上升，從而有效解決區域的貧困問題。因此，研究扶貧小額信貸在開展過程中出現的問題，對于我國金融扶貧政策的推進具有重要的意義。

目前國內外對扶貧小額信貸問題的研究主要分為兩個方面：一方面，從政府、農戶、金融機構這些微觀個體的行為以及心理來分析扶貧小額信貸在實現脫貧時遇到的問題。Khandker等認為由于小額信貸機構的經營方式以盈利為目的，小額信貸在發放過程中會出現目標偏移的現象，不能有效消除貧困［1］。魏燦秋等指出，2004年5月全國人大財政經濟委員會金融支農問題調研組對金融支農問題在全國進行了專題調研，調研結果表明我國信貸資金投入嚴重不足，并且農村資金外流嚴重。由于農戶信用評級調查難度較大，信用社的信用調查能力有限，加之缺乏一套行之有效的信用評級標準和方法，信用社為了回避風險，就只能采取農戶聯保方式貸款，許多找不到聯保人的農戶得不到小額信貸。農戶從金融機構獲得貸款困難，貸款滿足率不高，在得到貸款的農戶中，部分貸款需求并未得到滿足［2］。唐文浩等基于政府、金融機構、貧困農戶三個相關方，從政策目標與運營機制、政策設計與配套支持、政策認識與貸款使用三個方面指出扶貧小額信貸出現瞄準偏差、還貸風險機制不健全、農民思想覺悟低等問題［3］。另一方面，從金融機構或整個金融扶貧機制來分析扶貧小額信貸在助力脫貧攻堅時所遇到的體制機制問題。吳本健等認為，從金融機構的角度來看，如果扶貧小額信貸利率低于市場利率，并且政府補貼小于扶貧小額信貸利率與市場利率之間的差額，金融機構就缺乏發放和管理貸款的積極性，從而導致供應不足。利率水平長期持續偏低，繼而發生尋租問題，農戶的利益很可能被劫走。同時，金融機構以盈利為目的，將貸款發放給有能力償還的企業，土地分配給富人，導致扶貧對象“不精準”，扶貧效果差［4］。劉解龍等認為，金融扶貧存在機制性問題，自身的可持續發展體系不完善，難以改變貧困戶的心理和行為，從而產生違約、從眾、短期等問題，影響了金融扶貧可持續發展的成效。因此解決我國貧困問題，需要進行系統分析，增強金融扶貧的可持續發展的能力，進而提高精準扶貧、精準脫貧的成效，并實現可持續發展［5］。

由以上分析可以看出，國內外學者對扶貧小額信貸在扶貧方面的作用大都持肯定態度，并且認為扶貧小額信貸是助推脫貧的主力軍，發揮了極大的杠桿作用。但是，隨著扶貧小額信貸政策在全國全面鋪開，扶貧小額信貸實施過程中會遇到與理論相悖的問題，未能達到真正的政策目標。扶貧小額信貸發展時間不長，如何讓小額信貸發揮更大的作用，如何讓相關機構以及農戶獲得可持續發展，這是相關部門及學者積極探索的問題。因此，解決扶貧小額信貸在運行中出現的問題，成為眼下脫貧攻堅的重要任務。國內外學者大多從金融機構的整體運行機制和小額信貸運行中各微觀主體兩方面對影響小額信貸績效進行研究，很少有學者從小額信貸在縣級單位的運作環節研究小額信貸績效的問題。筆者根據參加過幾次扶貧調研的實踐經驗，并結合在蕭縣走訪農戶、訪問蕭縣金融扶貧辦等實地調研結果，從小額信貸運作流程的三個主要環節（前期宣傳、政策實施、實施成效）分析每個環節中出現的問題，具有一定的實踐價值。

二、扶貧小額信貸的現狀以及遇到的問題

（一）安徽省蕭縣扶貧小額信貸現狀

蕭縣屬于國家級深度貧困縣，2016年10月正式開展扶貧小額信貸。自2017年起，安徽省委、省政府對金融扶貧相當重視，號召省人民銀行、省扶貧局、省金融辦等相關部門對扶貧工作進行支持。2017年蕭縣共投放7.9億元，讓20 867戶貧困戶增加了家庭收入，金融扶貧對脫貧攻堅起到了關鍵的作用。宿州市有21萬貧困人口，共9.6萬戶貧困戶，在縣域貧困比例中蕭縣所占比例在全安徽省排名比較靠前。蕭縣計劃于2019年實現脫貧，脫貧攻堅任務艱巨，因此蕭縣更加重視扶貧小額信貸在脫貧攻堅中的作用。

扶貧小額信貸面向廣大建檔立卡貧困戶。符合條件的扶持對象是“有貸款意愿、有就業創業潛質、有技能素質和一定還款能力的建檔立卡貧困戶”。信貸資金的使用方向要以激發內生動力、堅持自我發展為主線，支持貧困戶自主發展種植業、養殖業、加工業等，讓貸款資金精準用于發展生產。2018年蕭縣已累計發放各類扶貧貸款14 488萬元，金融精準扶貧工作取得較大進展，產生了良好的社會效益。蕭縣扶貧小額信貸由原來的“分貸統還”轉換成了現在的“戶貸戶用”模式，這一轉變具有長期可持續發展成效，能夠從根源上解決貧困問題。蕭縣扶貧辦李副主任指出，下一步扶貧貸款將進一步突出精準導向，堅持瞄準建檔立卡貧困戶，做到扶持對象精準，堅持以扶貧貸款引導貧困戶提升自我發展能力，從根源上解決當地貧困問題。

（二）扶貧小額信貸所面臨的問題

筆者在蕭縣走訪農戶的過程中發現，扶貧小額信貸的確有增加農戶家庭收入的作用，但這些作用大多是從短期的視角來做考慮的。申請扶貧小額信貸對貧困戶的長期可持續發展是否有重大的影響，是否會長期提高貧困戶的收入，激發貧困戶的自身動力，使脫貧戶在脫貧后不返貧，值得我們深入思考。筆者根據蕭縣實施扶貧小額信貸運行機制的主要環節（見圖1），分析扶貧小額信貸實際運行與扶貧小額信貸政策目標偏離的問題。

圖1扶貧小額信貸運行流程

1.前期宣傳

蕭縣在前期對扶貧小額信貸的宣傳方法主要是發放扶貧小額信貸宣傳手冊，手冊中注明小額信貸的定義、貸款對象、貸款的額度及年限、享受的貼息優惠、貸款用途、貸款流程等。雖然宣傳手冊上對小額信貸的用途、流程等都有詳細的說明，但是單單以宣傳手冊的方式對貧困戶進行宣傳，如果村級干部不上戶走訪，不挨家挨戶講解扶貧小額信貸帶來的好處，則會出現以下問題 ：其一，部分貧困戶信用觀念比較淡薄，容易使貸款用途發生偏移。調查發現，有少數貧困農戶將扶貧小額信貸用于非生產性、不能提高收入的購買家用產品和繳納子女學費等項目。其二，部分貧困戶不了解扶貧小額信貸與普通小額信貸的區別。扶貧小額信貸具有扶貧和商業性的特點。扶貧小額信貸是由政府主導，旨在幫助貧困戶通過貸款擴大產業以增加家庭收入的一項扶貧措施。為了達到扶貧的目的鼓勵貧困戶貸款，政府規定扶貧小額信貸以基準利率發放且無抵押，因此扶貧小額信貸也具有一定的公益性。扶貧小額信貸也是金融機構發放貸款的一種，金融機構響應國家號召，發放利率低、無抵押的貸款，但是金融機構也要保證扶貧小額信貸能有利可圖。因此，扶貧小額信貸對于金融機構來說具有商業性。而普通小額信貸是為家庭或中小企業提供的融資模式。其貸款的額度較為中等，介于信貸與扶貧小額信貸之間。目前，普通小額信貸大部分不需要抵押，但是信用、信息審核嚴格，貸款程序較為復雜。其營業的主要目的是滿足家庭、中小企業的融資需求，并從中盈利。農戶并不了解扶貧小額信貸與普通小額信貸之間的區別，同時由于民間借貸的存在，可以向親朋好友借款且沒有利息，因此可能導致部分貧困戶會忽視扶貧小額信貸。

2.政策實施

蕭縣扶貧小額信貸的“一自三合”模式更是創新之舉。一是戶貸戶用，自主經營，即貧困戶單獨貸款，自營發展，將這筆資金用于圈養家禽或種植特色農作物。二是戶貸互用，合伙發展，即多個貧困戶貸款，將貸款集資在一起，合伙發展產業，將產業做大。三是戶貸社管，合作發展，即貧困戶將貸款委托合作社進行管理，統一經營，實現產、供、銷一體化，以保證委托人有穩定的收入。四是戶貸社管，合營發展，即貧困戶將貸款全權交給合作社，讓合作社自主經營，貧困戶每年參與分紅。

同時，實施扶貧小額信貸政策的時候也遇到了以下問題：其一，瞄準偏差問題。這是近年來學者研究較多的一個問題。由于金融機構偏向商業性目的，依然存在扶貧小額信貸受益者不是建檔立卡貧困戶、信貸資金容易被非貧困戶占用問題，如何瞄準在建檔立卡貧困戶中真正有信貸需求的農戶，實現貧困戶發展生產、增加收入的目標，是目前需要解決的問題［6］。其二，貸款使用對象錯誤。貧困戶將該貸款不用于發展農業或其他產業而是用于別的地方。貧困戶沒有利用貸款進行再生產，以提高家庭收入，導致扶貧小額信貸并沒有發揮出應有的作用。其三，違約行為。造成違約行為的原因有二。第一，貧困戶收入來源結構單一，申請的扶貧小額信貸主要用于種植農作物或者圈養家禽，一旦遇上自然災害或者家禽瘟疫，將會血本無歸。第二，有些貧困戶受教育水平不高，錯認為還貸是政府的責任，所以并不積極還貸，甚至不還貸款。這種“搭順風車”的行為嚴重阻礙了扶貧小額信貸助力扶貧的成效。

3.實施成效

只注重短期成效，無法可持續發展。扶貧小額信貸雖然提高了貧困戶的近期收入，卻忽視了激發貧困戶內生動力，容易造成返貧。由于貧困戶大多是年老、體弱、身殘者，缺乏自身發展能力，對于以上四種扶貧小額信貸模式，年老體弱者只能選擇戶貸社管、合營發展模式，即貸款全權由合作社運作，只參與分紅。這種模式的扶貧小額信貸雖然增加了貧困戶的年收入，但是這種增長只是基于短期視角得出的扶貧成效，容易造成返貧現象，不具有長期可持續發展成效，不能從根源上解決貧困問題。

三、政策建議

（一）完善扶貧小額信貸運行機制，確保實現精準扶貧

首先，由當地政府統一對貧困戶進行有關扶貧小額信貸的教育培訓，或扶貧工作人員對貧困戶上門宣傳扶貧小額信貸的政策意圖，讓貧困戶徹底了解扶貧小額信貸的用途。其次，當地鄉鎮干部和村干部根據貧困戶意愿，集中統計申貸戶數和擬用款以及新型農業經營主體戶數，逐級上報至縣扶貧辦登記確認資格。扶貧部門及時向承辦金融機構提供建檔立卡貧困戶基本信息，承辦金融機構對貧困戶進行盡職調查并評級授信。建議依托大數據技術對建檔立卡戶建立信用系統，將信用系統與人民銀行征信系統對接，多渠道整合用戶的信用信息，把整合的最終信用評級作為是否發放扶貧小額信貸的參考依據。承辦金融機構對符合條件的建檔立卡貧困戶，按貸款審批程序以基準利率發放小額信用貸款。最后，對貸款使用情況定期上門查看，跟蹤調查，最大限度保障資金使用效益，地方財政部門按貸款協議規定完成貼息。

（二）加強小額信貸風險防控

扶貧小額信貸的違約問題不僅影響脫貧進度，同時也不利于金融機構的可持續發展。各行政村應嚴格篩選申請扶貧小額信貸的貧困戶，明確規定小額信貸不得用于發展產業以外的項目。建立村級“信用度名單”制度，對守信用的農戶給予鼓勵，對違約的農戶在村委會公布名單，并進行批評教育。完善風險補償金體系，政府與銀行按照比例承擔違約補償金，同時應更加注重保險行業在風險防控中的作用，為應對借款主體在借款期間發生的意外事故，政府應幫助借款人辦理人身意外險。當農戶發生違約行為時，政府、銀行、保險公司三方支持讓金融機構的合法權益得到保障。

（三）發展特色產業，保證貧困戶長期可持續發展

第十二屆全國人民代表大會第四次會議通過的《關于國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要的決議》將發展特色產業扶貧放在了“十三五”脫貧攻堅“八大重點工程”的首位。產業扶貧是以發展貧困地區特色產業為扶貧方式的扶貧開發過程，是提高貧困地區經濟水平、增加農戶人均收入的有效手段。產業扶貧是一種內生發展機制，能夠有效促進貧困地區與貧困戶協同發展，提高貧困戶的長期可持續發展能力，有效解決脫貧、返貧問題，助力鄉村振興。安徽省應大力鼓勵貧困縣發展“合作社+農戶+產業”扶貧開發模式，創建特色種植、養殖產業，并對這些特色產業給予技術支持和財政補貼，鼓勵農戶特別是貧困戶與合作社合作發展，這樣才能在政府實施激勵措施的基礎上形成合力，助力安徽省經濟水平達到更高的層次，早日完成脫貧目標。

（四）加強當地政府、金融機構、貧困戶之間的機制設計

扶貧小額信貸作為精準扶貧的重要抓手，僅是一種短期的政策手段。從國外經驗來看，發展信用機制、改善金融環境是一個長期的過程，短時期內無法完成。從長遠來看，扶貧小額信貸的運作不能依靠政府貼息等財政補貼來維持，同時金融機構并不能長期為弱勢群體降低貸款門檻，金融機構也需要通過利息收入和金融服務獲取利潤，實現可持續發展。金融扶貧實踐結果表明，金融扶貧成效與當地政府的行政能力、金融機構的配合程度以及貧困農戶的自我發展能力有著極大的關系。所以，推動金融扶貧的首要任務是做好當地政府官員的工作，讓當地政府官員了解金融扶貧的目的及其對脫貧攻堅的重要性，這樣當地政府部門才會更加重視并主動搞好金融扶貧工作。