通過強化預決算公開提高財政透明度的探討

●劉曉宇

黨的十九大強調預算制度要“全面規范透明”，公開透明是現代預算制度最為顯著的特征之一，也是現代法治政府的基本要義。因此，財政透明度是評價一個國家治理現代化進程的重要標準之一，也被視為經濟穩定、政治民主的重要前提。

一、財政透明度的定義、發展歷程及其必要性

（一）財政透明度的定義及發展歷程

財政透明度是根據一個國家政治制度、經濟制度的實際需要以及社會公眾對財政信息的渴望了解程度，向社會披露財政信息的程度。

在計劃經濟時期，財政信息只向人民代表大會的代表公開，向社會公開的只是簡單的預決算信息。改革開放以來，隨著我國市場經濟體制的不斷完善和國家法治化、制度化建設的不斷推進，財政信息公開工作逐步推開。2008年5月，我國正式實施《中華人民共和國政府信息公開條例》；2009年10月，廣州市政府首次公開了政府部門預算，預算公開從此拉開序幕；2015年開始實施新《預算法》，對財政信息公開的不斷推進起到了促進作用。

（二）財政信息公開的必要性

首先，財政信息公開是公眾民主意識覺醒，民主政治不斷深入的必然趨勢。改革開放以來，我國經濟和社會生活都實現了飛速發展，截至2018年我國國內生產總值已突破90萬億元，我國經濟總量也上升至世界第二位。隨著人民生活水平和文化水平的不斷提高，當家做主的民主意識和參與政府公眾事務的主動性逐漸增強。因此，財政信息公開成為了必然趨勢。

其次，財政信息公開是深入推進依法治國的本質需求。我國《憲法》規定，一切權力屬于人民。按照憲法精神，我國需不斷完善現有法律體系，持續推進依法行政進程，加快法治政府建設步伐。通過做好財政信息公開工作提高財政透明度，就是重要手段之一。2014年全國人民代表大會常務委員會對《預算法》進行修訂，新《預算法》首次將預決算公開納入法律范疇，這是我國財政改革進程中的一項重大突破。

第三，財政信息公開是治理腐敗的根本途徑。治理腐敗一直是黨和政府的艱巨任務，特別是在2012年黨的十八大之后，中央進一步加大反腐力度。在近幾年被媒體曝光的各類貪污腐敗典型案例中，騙取套取、虛報冒領、違規挪用、侵占貪占、權力尋租等行為的根源都是監管缺失。因此將財政資金的來源、支出方向、結余情況等向社會公開，一定程度上可以遏制貪腐發生的可能性。

二、近年來預決算公開工作的開展情況及我國財政透明度的發展趨勢

（一）近年來預決算工作的開展情況

財政部自2015年以來，連續四年對全國各級政府及部門預決算信息的公開情況進行了專項檢查和排名，覆蓋面達到了100%。檢查內容主要包括預決算公開的完整性、及時性、細化程度，公開方式的規范性以及公開的真實性。經過近幾年的檢查督促和政策引導，各級政府和部門對公開工作的重要性有了更深的認識，公開工作取得很大進步。主要表現在以下幾個方面：

1、未公開預決算的部門和單位進一步減少。近幾年的檢查發現，全國未公開預算和未公開決算的部門和單位數量呈現明顯下降趨勢。從官方公布的數據看，2016年全國未按規定公開預決算的部門數量與2015年相比下降了98%，進步明顯；2017年也保持持續下降的趨勢，降幅高達74%，2017年全國各級部門預決算公開的比例接近100%，真正實現了公開全覆蓋。

2、公開的完整性、細化程度、及時性顯著提高。2017年，全國各地政府和部門預決算公開的各項綜合指標達標率已超90%，同時各個單項指標的公開比例也呈現持續改進的趨勢。這里本文以“一般公共預算基本支出情況表”為例，2015年各地各部門在該表中的公開率為79.5%，2016年進步顯著，為95.4%，2017年上升到99.1%，再創新高；再如，2015年全國部門預算公開的及時率只有61.4%，2016年上升到92.1%，2017年又再次刷新，為98.3%，取得了明顯進步；“舉借債務情況說明”這一單項指標，2015年的公開比例僅為55.7%，2016年則升至95%，2017年又升至97.1%，增幅顯著。

3、預決算公開方式更加規范和統一。全國省級財政部門均按照《地方預決算公開操作規程》的要求，在本級政府或者財政部門的官方門戶網站上開辟了預決算公開的統一平臺（專欄）。比如，N省依托省級財政部門門戶網站建立了統一的公開平臺，實現省、市、縣三級財政和部門的共建共享和集中公開，大大增加了社會公眾查詢的便利性。有的省還在全省范圍內統一印發了政府和部門預決算公開的模板，對公開時間、公開內容、公開形式作出了進一步的明確和規定。

（二）全國各省財政透明度的發展趨勢

2018年年底，上海財經大學公共政策研究中心公布了 《2018中國財政透明度報告》。圖1為2018年省級財政透明度排名，廣東省公開了將近70%的調查信息，位列第一。

圖1 2018省級財政透明度排名

從圖2可以明顯看出，自2009年以來，我國省級財政透明度平均得分呈現明顯上升的趨勢。2009年，31個省份的平均分為21.71分，2018年增長至53.49分，增幅顯著。

圖2省級財政透明度得分的最高分、最低分和平均分

但是，不可否認的是，我國省級財政透明度整體水平與發達國家和地區相比，依然相對較低。具體來說，2018年全國仍有將近一半的調查信息沒有公開，而財政透明度最低的省份僅僅公開了不到30%的信息。另一方面，最高分與最低分與以往年度相比增長幅度開始減緩或呈現下降趨勢。

三、預決算公開中存在的問題

（一）仍有少數部門和單位未公開預決算

財政部發布的2017年全國預決算公開檢查結果顯示，雖然預決算公開工作取得明顯進步，但全國仍有227個部門未按要求公開2017年度部門預算，160個部門未按要求公開2016年度部門決算。具體數量如表1所示。從表1可以看出，227家未公開預算的部門中，有167家為縣級部門，占比73.57%；160家未公開決算的部門中，有103家為縣級部門，占比64.38%。上述數據直接說明了不少縣級部門對預決算公開的重視程度仍需提高。而省、市兩級，雖然占比與縣級相比較低，但依舊存在不公開的部門。對于未公開預決算的部門，各級政府可采取通報批評、扣減預算等方式予以懲戒，真正督促部門轉變觀念，提高重視程度。

表1 2017年未公開預決算的部門數量

（二）公開內容的完整性和細化程度仍待提高

檢查中發現，部分地方政府和部門公開預決算時，內容不夠完整和細化，有關支出事項的解釋說明也不夠全面和準確，導致監督機關和社會公眾無法判斷該項支出的合理性及真實性。很多預算單位在公開本部門因公出國（境）費時，只是簡單地羅列年度因公出國（境）活動、總人數等信息，并未公開所去的國家和地區、具體的行程安排和確切的出國（境）人數、花費等細節信息。絕大多數單位在公開機關運行經費、政府采購情況、國有資產占有情況和本單位預算績效工作的開展情況時，都只有簡單的一兩句話敷衍了事，沒有明細信息，并不能客觀反映資金支出情況。

（三）缺乏公開的統一標準，地區間、部門間差距較大

各省雖然都按照國家財政部 《關于切實做好地方預決算公開工作的通知》開展相關工作，但由于各地政府和部門財政信息化和預算管理水平參差不齊，導致預決算公開質量也存在很大差異，尤其是公開形式并不統一。比如，因為中央尚未制定和明確統一的經費支出標準，各級政府和預算單位無法準確把握公開口徑和公開范圍；再如，“三公”經費和行政經費都是近年來才提出的預算指標，中央目前也尚未明確“三公”經費、行政運行經費的統計口徑、統計方法、統計范圍等，如此一來，所公開數據的準確性、可信度就大打折扣。

（四）信息公開載體建設滯后，便民性不強

1、信息檢索方式不便利。少數部門仍未開辟預決算公開專欄，或者雖設立了公開專欄，但專欄里公開的信息五花八門、紛繁多樣，甚至有很多無關信息；很多部門設立的公開平臺沒有智能檢索或者查收的功能，只能逐頁逐行地人工查找和比對，十分不便。

2、信息公開形式不統一。有些部門公開的信息不能下載，只能在線瀏覽，獲取十分不便；或者公開的信息雖完整，但出現排版格式混亂的問題。

（五）公開的財政信息不易理解

眾所周知，預決算信息公開是在專業財政收支分類科目的基礎上開展工作的，但社會公眾大多并沒有財政會計的專業知識儲備或者未接受過專業系統的教育，因此對大多數人而言統計口徑和專業名詞并不易理解。很多支出科目，僅從字面理解，無法了解該筆支出的支出方向和使用用途，公眾對已公開信息仍存在較多的不理解、不明白之處。而公開信息中的文字描述部分也都是在已審批的預決算表格里收入、支出科目的基礎上加以闡述，對于專業名詞的解釋說明并不能有效地幫助公眾理解。

四、推進預決算公開，提高財政透明度的建議

（一）健全完善預決算公開的法律法規體系

1、修改完善已有法律法規。一是修改完善《預算法》。目前，新修訂的《預算法》確立了預算公開的法律地位，但對于公開內容的規定并不是很明確。因此，可考慮由全國人民代表大會制訂新《預算法》的立法解釋，對需細化的內容予以明確，以求充分發揮《預算法》的約束和引導作用。二是提升《政府信息公開條例》的法律層次。2008年由國務院頒布實施的《政府信息公開條例》屬于行政法規的范疇，法律層次相對較低。可考慮適時制定《政府信息公開法》，將其從“條例”提升至“法律”層次，強化財政信息公開的約束力。同時，《政府信息公開條例》中與財政預決算公開相關的內容也須進一步修訂和完善，尤其是對公開的及時性、完整性、細化程度和公開形式的規范性等作出明確規定，讓財政信息公開有法可依、有據可查。

2、調整修訂《保密法》，明確界定不予公開的信息。適時調整修訂現有的《保密法》，對不予公開的信息進行明確界定，必須公開的內容不應設定密級，把法律規定落到實處，以此來增加政府信息公開透明的可操作性，盡可能避免在預決算公開過程中有些屬于未明確事項的信息按《保密法》規定處理的情況。也就是說，《保密法》對涉密部門、涉密事項的進一步明確和界定，可以解決預決算公開過程中出現的公開范圍不明晰、公開口徑不統一等問題，從而真正地為社會公眾、新聞媒體和相關監管部門后續監督提供便利。

（二）在全社會范圍內增強民主和監督意識

具體而言，包括以下兩個層面：一方面是要切實增強預決算公開的主體，即各級政府、部門及工作人員的民主和責任意識，使其真正轉變觀念，履職盡責；另一方面是要強化社會公眾的民主和監督意識。

1、提升政府、部門和工作人員的責任意識。目前，與發達國家和地區相比，我國各級政府機關的公職人員的民主意識、監督意識相對淡薄。首先，應根據當地實際情況，選取部分人員到基層部門掛職鍛煉，加深其對基層的了解，培養其對人民的感情，從而增強其公仆意識、服務意識和責任意識；其次，加強定期廉政教育，將財政信息公開情況納入廉政考核或工作績效考核的范圍內，與公務員日常和年度考核掛鉤，調動其工作積極性和主動性；第三，加強財政部門和本級預算單位的溝通、協調和配合，因為財政信息的公開涉及面很廣，預決算公開不僅僅是財政部門的事情。因此必須加強各預算單位的責任意識，督促其在財政部門的指導下，按照要求認真做好相關公開工作。

2、強化社會公眾的監督意識。意識的轉變和強化是潛移默化的，并非一日之功。因此，增強我國社會公眾的民主意識和監督意識無法一蹴而就。由于“財政信息屬于國家秘密”的傳統觀念在很長一段時間內根深蒂固，我國社會公眾的民主和監督意識同發達國家相比，相對薄弱。建議參考國外發達國家和地區的做法，政府相關宣傳部門可考慮通過拍攝宣傳和普及知識的短視頻等方式，在全社會范圍內倡導公眾對政府和部門預決算安排等事項予以監督。對于社會關注較為突出、影響范圍較廣的醫療、教育、社保等重大民生問題，建立有效的溝通機制，拓寬監督渠道，廣泛聽取社會公眾的意見和建議，維護公眾的民主監督權。

（三）注重提高預決算公開信息的質量

1、確保公開信息的細化程度。提高預決算公開質量，一是保證所公開預決算信息的細化程度，特別是機關運行情況、政府采購執行情況、績效工作開展情況以及本部門國有資產占有情況這4類非常重要的信息。比如，可用直觀形象的圖表等形式對相關經費支出情況進行解釋說明，保證監督機構和社會公眾更好地了解各項資金支出情況。二是確保按支出功能分類公開的預決算數據與按經濟分類公開的預決算數據的細化程度。目前，我國按支出功能分類的信息與按經濟分類的信息分別公開到“項”級與“款”級科目。但為切實提高公開信息的細化程度，可在條件允許的情況下，考慮將其細化至“目”級與“項”級科目，更加方便社會公眾閱讀、理解、分析相關數據。

2、提高公開信息的完整性。一是做好對財稅政策專有名詞的解釋說明工作。對財稅政策的宣傳和對專有名詞的解釋說明，使各社會主體更好地理解和監督預決算報表中的支出項目，尤其是專業性很強的科目。二是考慮增加部門工作人員數量及相應的崗位設置情況。比如，部門總人數、在職人員數量、借調人員數、離退休人員數等等。結合已公布的預決算報表數據，可以判斷行政運行經費、政府采購信息等支出是否合理科學。三是做好財政資金使用績效情況的公開工作。通過對單個項目經費使用和管理情況進行績效評價，社會公眾可更為直觀、具體地了解該項目的運行是否科學規范，是否達到預期目標，資金效益如何等。

3、確保信息的可理解性。要保證公開信息的可理解性，需要統一所公開預決算信息的呈現方式，把專業財政信息公開的角度定位在閱讀者角度，不能簡單地公開一堆表格，而是盡可能使用普通人能理解、能看懂的語言來表述。各預算單位應按照本級財政部門的公開要求，將本部門的日常工作開展情況結合財政資金的收入、支出以及資金使用效益等信息，盡可能用通俗的語言予以表述；同時，注意結合柱狀圖、餅狀圖等圖表，以動漫、視頻等多樣化的方式進行更為直觀和詳盡的補充說明。

（四）提高預決算公開信息獲取的便利度

1、完善官方門戶網站建設，確保公開信息檢索效率。提高門戶網站信息的檢索效率，才能保證社會公眾獲取預決算公開信息的實時性和便利性。具體來說，就是預決算公開的專欄應該按照要求只公開政府和部門預決算信息，并且對所公開內容合理地添加目錄，方便公眾對公開信息的檢索和查詢。此外，各級信息化部門要進一步加強網站平臺建設，整合和優化現有公開渠道；在公開平臺上可根據實際情況開辟公眾互動版塊，建立信息公開與政策解讀聯動機制，確保公眾看得懂、能監督。

2、規定統一的信息發布格式。就目前我國預決算公開的情況來說，筆者認為效果相對較好的是采取PDF文本與EXCEL表格相結合的方式，即首先通過PDF文本格式的形式公開本部門的基本情況，包括二級單位的數量、單位職責、單位人數等。因為PDF文本方便下載查閱，又可以盡可能避免WORD經常出現的無法下載、排版混亂、文字亂碼等問題。同時，在公開的平臺上需提供PDF閱讀器下載鏈接，方便之前沒有安裝該閱讀器的網絡用戶下載；其次，對于數字很多的信息，可選用EXCEL格式予以公開，從而更好地滿足閱讀者對數據的查看比對、處理分析等深層次需求。

（五）加強對預決算公開信息的考核和監督

1、健全完善考核、問責和激勵機制。不斷健全完善預決算公開的考核和獎懲機制，對工作開展不主動、不認真的部門按照有關規定追究相關人員的責任，對工作表現突出的部門則給予適當獎勵，比如增加轉移支付或者一次性獎勵資金。要將預決算公開工作的考核和監督與日常預算管理工作相結合，真正建立常態化的考核機制。此外，建立中央與地方、地方之間、各部門之間的交流溝通機制，對于各地好的公開經驗和做法要及時推廣和大力宣傳，從而實現各地區之間、各部門之間的取長補短。

2、強化人大和審計部門的監督作用。一是充分發揮人大立法機構審議預決算制度的作用。我國人大對當年的中央部門預算進行審議的過程中，可邀請專家、行業代表及民間組織參與其中，協助做好政府預決算公開信息、“三公經費”信息、績效信息等內容的分析和審議，提高事前監督的效率和效果，充分發揮事前監督職能。二是建立完全獨立的審計機構，充分發揮審計的監督作用。美國等財政透明度高的發達國家都設立有獨立的審計機構，通過審計部門的獨立審計，可以更加及時地發現政府以及各部門財政資金收入、支出中存在的問題，及時采取有效的糾偏措施。

3、拓展財政信息公開渠道，發揮社會公眾監督作用。進一步加大預決算公開相關政策法規和專業知識的宣傳力度，不僅要充分發揮電視、報紙、廣播等傳統媒介的作用，更要順應時代潮流，重視互聯網、微博、微信、APP等新興媒體。利用新聞媒體傳播的快速性和涉及面的廣泛性，更好地向社會公眾普及財政體制的運行情況、財政專業術語、統計口徑以及預決算公開的必要性等，充分調動社會公眾對政府和部門預決算公開的關注，從而為預決算公開工作的開展創造一個良好的社會環境。■