從監督檢查的角度來規范村級財務管理

●董斯成

“地方財政監督創新與探索”專欄

隨著各項村級財務管理制度不斷健全、完善，村級財務管理行為越來越規范，但在實際工作中由于村級財務管理人員對政策法規不熟悉、對財務管理認識不深等，需要從監督檢查的角度進行分析和解決問題。

一、從監督檢查角度來監管村級財務

首先，從監督檢查的角度來核算村級財務事項。就是通過一定的手段來查找財務事項核算和管理中存在的問題，并分析問題產生的原因，提出處理和整改的意見和建議，落實相關責任人的責任，嚴格監管程序、監管制度，使財務監管工作有理、有序、合法、合規進行，從而達到規范財務管理的目的。

其次，用監督檢查的方式來管理村級財務事項。就是從相反角度對財務核算和管理過程中的每一筆收支業務進行分析判斷，查找其存在的問題和不足，從而規范財務監管行為。一是從相反角度查看其業務是否缺少相應收支核算的依據支撐，從而核實其收支業務的真實性。二是從相反角度查看收支業務邏輯關系是否前后一致，相互對稱，從而確認其收支業務合規、合法性。三是從相反角度查看收支業務的數量、金額是否與實際情況相吻合，從而核實其實際發生額是否合理合法。四是通過剖析相關案例來對照其是否也存在共同的問題。這樣能較簡便地查找出問題，但同時也需要核查出相應的證據，促使財務管理不斷補充完善和整改落實到位。

最后，用檢查處理的措施來落實財務監管責任。就是對存在的問題進行整改或按法律法規進行處理處罰，對相關問題的責任人進行責任追究。一是對存在的問題責令限期整改到位。二是對違規違紀問題依法依規予以處理處罰。三是對相關責任人進行責任追究，倒逼相關責任人員落實相應的監管責任。

從監督檢查的角度來核實和管理村級財務管理工作，不難發現財務管理中存在的問題和不足，經過問題梳理和分析處理，促使問題得到整改，從而達到舉一反三規范管理的目的。

二、村級財務管理存在的問題

（一）財務管理基礎工作不夠扎實

村級財務管理基礎工作不夠扎實主要表現為：村級資金管理存在安全隱患，村級收入管理存在漏洞，資金日記賬記錄核算隨意，村級收款票據管理存在隱患等。

1、資金管理存在安全隱患。一是突破備用金限額，現金支付成慣性做法；二是大量資金因支出結算的需要，轉存到財務人員個人卡（冊）進行支付結算，人為增加了資金安全隱患；三是大額報賬支出資金和工程項目資金支付大多未實行資金直達供貨方或建設方指定的賬戶，容易產生套取、挪用資金行為。

2、村級收入管理存在漏洞。一是爭取的幫扶資金采取現金結算，入賬不及時，甚至坐收坐支；二是將收入轉存到村辦實體賬戶，收入外流，甚至將不合理支出轉移到村辦實體報銷，逃避監管；三是村級收入不入賬核算，賬外列收列支，形成“包包賬”；四是將專項資金視同一般收入核算，隨意支出。

3、資金日記賬記錄核算隨意。一是對發生的收支事項不按相關規定登記相應的日記賬；二是月末或季末、年末一次性補記日記賬，造成日記賬時間前后不一致、內容與事實不相符；三是登記日記賬的內容、摘要與收支事項不一致，甚至變換摘要內容，改變收支事項；四是月末、季末、年末日記賬的余額與財務賬上的余額不一致，甚至長期不對賬、不核查，造成結余差，容易產生套取和挪用資金行為；五是日記賬登記余額、時間等不連續，出現“斷頭賬”等。

4、村級收款票據管理隱患較多。一是票據管理責任不落實，票款不同行，繳銷不及時，長期不核對票據，缺乏票據管理措施的安全意識；二是票據填開環節漏洞多，順序顛倒、內容不全、票據外借、作廢撕毀、多人經手等錯誤屢見不鮮；三是仍然存在使用作廢票據收款，增加了資金管控難度。

（二）村級財務管理制度落實不力

目前，村級財務管理的制度和要求越來越具體、規范，這對于大多未經過財務專業學習和培訓的村級財務管理人員來說，有關財務管理規定和要求可能一知半解，很難完全適應和熟練執行，不可避免地存在一些問題和不足，要么報銷內容不合規，要么不按規定進行收支業務處理，要么非生產性開支無節制等，形成監管漏洞。

1、報銷內容不符合財務管理規定。一是財務報銷票據存在不合規問題。報銷票據內容與所報銷業務不一致、報銷票據及其附件手續不齊全或無附件報賬、報銷業務審核審批不到位。二是工程支出報銷不規范問題。大額水泥、黃沙、鋼材等發票報銷缺少應有明細附件，工程項目支出缺少會議記錄、招投標手續、工程驗收和決算憑證等。三是依然存在少量白條入賬行為。

2、執行村級財務管理制度不嚴格。一是村級財務不能嚴格執行零招待管理規定，列支公務接待費用時有發生；二是村級預決算管理流于形式，預算執行不力，收不抵支，形成拖欠；三是違規發放各種形式的補助補貼現象仍然存在；四是不按規定及時結賬、入賬核算，形成“包包賬”“斷頭賬”和“長期掛列的空賬”。

3、非生產性開支無計劃、無限制。村級非生產性支出主要包括用于村級組織的公務運轉支出，如辦公和會務、差旅、學習考察、報刊訂閱以及捐助贊助等各項費用支出及村干部（指村黨組織、村民委員會、村務監督委員會成員和村集體經濟組織管理人員）的工資報酬和補貼等。這些項目的開支，既沒有預算計劃，支出也沒有限額控制，支出隨意性大，甚至造成村級運轉資金不足。

4、村集體資產資源監管不規范。一是不按規定的范圍和程序開展交易，隨意簡化資產資源處置發包程序。二是工程項目決算辦理不及時，容易造成資金缺口。三是工程項目雖然辦理了決算，但結算不入賬、票據掌握在建設方手中，容易形成新的“包包賬”和產生債務結算不清的問題。四是工程項目入賬核算不規范：工程項目發票不正規或發票無附件，工程項目支出入賬核算時項目實施方案、代表大會決議、中標通知書、施工合同、項目實施過程監管記錄、驗收結算等重要資料殘缺不全，用工費用支出缺少用工記錄等佐證附件。五是存在虛增工程支出行為。

5、經濟合同管理漏洞較大。有的村資源發包情況不清，承包合同前后不銜接，合同管理責任不落實，結賬兌現不及時，村級收入旁落無人問。少數村經濟合同移交和保管責任不清，資料丟失，既不采取措施補救，也不積極想辦法清收。

6、村級債務面臨增加的趨勢。隨著村級建設的不斷深入，一些建設項目盲目投入，致使村級債務控制措施不力，村級債務有增無減。

（三）村級財務管理民主監管不力

村級財務管理應以民主理財和民主監督為主，并加強對理財情況的公示公開和民主監管力度。但實際工作中，因受人力、物力等條件限制，村級財務管理民主監管不可避免地存在民主理財走過場、民主監督缺手段、財務公開走形式等問題。

1、民主理財走過場。一是民主理財只重形式，民主理財小組人員不固定，民主理財審核方式不優，缺乏民主理財記錄，導致民主理財效果不佳。二是民主理財不是以理財小組核實核查財務為主，而是以村兩委干部報賬為主。三是多數村僅僅對財務收支情況開展了理財活動，對村級預決算、產權交易、項目建設的審核等重要經濟活動事項沒有開展理財，沒有實質性監督。

2、民主監督缺手段。一是村級民主監督財務管理只注重對開支的票據進行監督核實，對開支事項的真實性缺乏調查；二是村級民主監督只注重支出監督核實，對村級收入情況缺乏有效檢查；三是對村級財務管理中存在的問題整改落實、處理處罰和責任追究沒有切實執行到位。

3、財務公開走形式。一是財務公開公示不及時、不符合要求；二是公示公開不全面、不具體；三是公開公示內容不真實、不完整；四是重大事項或大額開支未進行公示公開或未經村民大會討論決定；五是公示公開地點不固定、不便民。

三、強化村級財務監管的建議

加強對村級集體財務的監管是一個系統的工程，不僅要解決一些模糊認識、提升相關人員的責任感，更重要的是要完善和執行相關政策和制度、履行相關監管程序、落實相關責任，提升監管水平，以不斷適應新常態下財務監管的需要。

（一）提升認識，明確村級財務監管責任

要適應新常態下村級集體財務監管的需要，就必須不斷地加強學習、提升認識、強化責任感、提高業務能力。

1、加強學習，提升認識。一是加強村級財務管理制度建設，參照行政事業單位財務管理制度和責任落實辦法，建立規范的、行之有效的村級財務管理制度，完善管理責任落實措施；二是加強對村級財務制度和管理措施的培訓學習，規范村級財務管理行為，不斷提升財務管理人員的認識和管理能力；三是加強對村級財務管理違規問題的剖析和典型案例的學習教育，不斷提升責任意識、風險意識。

2、加強管理，明確責任。一是加強對村級財務工作的監管力度，開展不同形式的檢查核查，對發現的問題及時予以督促整改和責任追究。二是明確村級負責人、財務人員對村級財務管理的責任，明確村集體負責人對財務管理工作負主要領導責任，財務人員對財務管理工作負直接責任。三是村集體經濟組織要成立有主要村民（三分之二以上）參與的民主理財小組，對村級財務情況進行監督核實。

（二）把握環節，厘清財務監管模糊認識

要做好財務監管工作，需要轉變思維、善于把握重點環節，厘清影響財務工作的模糊思想，增強法規意識、風險意識、責任意識。

1、把握財務報銷關鍵環節。一是注意支出票據真偽、使用時效。網上不能查詢的票據、無抬頭發票、無印章發票、內容不詳實發票、過期發票、要素不全票據不得報銷入賬，不得虛開發票和報銷假事項票據，不得使用白條報賬。二是把握支出業務支出內容前后連貫關系。支出業務報銷票據及其附件必須齊全，凡報銷支出業務必須理由充足，票據與其附件金額、內容、時間等必須一致。三是把握支出業務審核審批是否到位。落實支出業務財務報銷事前、事后程序性審核審批和重要事項集中討論審批。四是把握重大項目建設和工程項目開支相關手續和環節。五是注意支出業務資金支付手續和程序。嚴格執行資金支付的相關程序和要求，嚴格控制現金結算，實行直達服務方（供應方）指定的賬戶方式。

2、厘清財務監管模糊認識。一是厘清村級財務管理與我無關的模糊認識問題。因為“村兩委”干部變動頻繁，對村級財務管理認識不深，大多認為村級財務管理不重要，財務管理與我無關，只要不貪不占就行，財務入賬報賬怎樣都不重要。其實村級財務管理不僅跟“村兩委”班子每個干部有關，而且與每個村民的切身利益相關，加強村級財務監管既是每個“村兩委”干部的職責，也需要廣大村民參與監督。二是厘清村級財務管理與行政事業單位財務有區別的模糊認識問題。“村兩委”干部及其財務人員普遍認為他們不是固定的行政干部，村集體也不是行政事業單位，其資金、資產等都屬村集體所有，所以其財務管理應與行政事業單位的財務管理有區別。實際上，村級財務管理和財務核算都應該嚴格執行《會計法》和相關的財會法規，財務管理工作的本質都是相同的，只是因管理性質的不同而執行的會計核算制度有一定的差別而已，而財務管理的內容和要求都是一樣，必須嚴格執行各項財經法規制度，必須接受相關部門的監督檢查，必須對違規問題進行處理并對相關責任人員進行責任追究。三是厘清村級財務管理中“合情合理”與“合法合規”混淆不分問題。對于村級財務管理，一般情況下都是從合情合理的角度來考慮的，認為只要合情合理就行，對其是否合規合法考慮的不多。在實際村級財務管理中，受法規制度和財經紀律的制約，慣性的“合情合理”收支管理行為不一定就“合法合規”，因此更多要用相關法規制度進行監督管理，在“合情合理”的前提下更多地考慮是否“合法合規”。

（三）規范管理，提升村級財務監管水平

規范村級集體財務管理，就必須從規范村級集體財務收支預算監管入手，嚴格落實監管程序，執行財務報銷核算要求，創新民主理財和民主監督的方式和手段，不斷提升監管水平。

1、強化收支預算監管。村級財務收支預算是村級財務工作中的首要環節，做好收支預算，就能確保村級集體各項工作正常運轉。一是支出預算遵循合理性、可靠性、完整性原則，做到科學合理地安排各項資金，使有限的資金發揮出最大的效益；做到專款專用；做到穩妥可靠，量入為出，收支平衡，略有節余。二是確保支出預算計劃和額度相互銜接，做好預算計劃 （年初事項預算安排、事前預算計劃）、支出總額度和實際支出情況決算安排。三是確保所有的收支業務都能納入預算監督。

2、落實相關監管程序。執行和落實財務監管程序，是推進財務監管的有力抓手。一是嚴格執行村級財務預算程序：村級報賬員編制村級財務預算；村“兩委”討論通過；村民代表大會討論通過；村務監督委員會審核蓋章；“三資”監代管服務中心審定蓋章；鄉鎮領導審批。涉及重大事項預算調整按相關程序報批。二是嚴格落實民主決策工作程序：群眾反映意見和建議；村黨組織提議；村兩委商議；黨員大會審議；村民代表大會決議；決策公開和實施結果公開。三是嚴格履行村級財務審批工作程序：日常開支按規定程序審批，重大財務事項應當履行民主決策程序；財務事項發生時，由經手人取得有效的原始憑證，注明用途并簽字；村委會每月定期將村報賬會計有效憑證集中交村民主理財小組審核，加蓋“民主理財審核”（村民監督委員會）三瓣印章；由村報賬會計將有效憑證報村委會負責人“一支筆”審批簽字；按相關要求實行分級簽批；由村報賬會計將審簽后的原始憑證和憑證匯總單交服務中心領導監審蓋章，財政所主任審批簽字。四是嚴格執行村財務與資產公開工作程序：農村財務代理服務中心根據財務與資產賬簿及報表，編制公開事項；村民委員會根據農村財務代理服務中心提供的財務與資產公開事項，制定公開方案；民主理財小組對方案進行審查、補充、完善；村級黨組織和村民委員會聯席會討論確定公開方案；按公開要求及時在村財務公開欄公布公開。

3、執行相關報賬要求。在村級財務收支業務中，生產性支出和非生產性支出的報銷入賬和核算管理是不相同的，所以在執行報賬要求上也予以區別對待。

一是費用性支出報銷要求。嚴格執行事前審核審批制度，使支出業務支出理由充足；發生經濟業務要取得正規票據，嚴把票據審核關。支付村民臨時用工的補貼發放，自制原始憑證要具備原始票據的所有要素，并加蓋公章、簽注證明人、派工人、用工明細。

二是工程、資產性支出報銷要求。報銷招投標工程建設項目，需提供履行“四議兩公開”民主決策程序相關材料：村民會議或村民代表簽字的會議記錄及申請批復，工程項目預（決）算公示照片，中標通知書、合同、工程驗收報告、工程完工納稅發票。報銷自建工程建設項目，需提供履行“四議兩公開”民主決策程序相關材料：村“兩委”會議記錄、村民代表簽字會議記錄、自建工程項目預（決）算公示照片、自建項目鎮處審批表村務監督委員會組長和村民代表監管實施明細記錄、工程材料發票及明細附件、務工明細記錄表和補助簽字表、工程驗收報告。

4、創新民主理財和民主監督的方式和手段。民主理財和民主監督在村級財務管理中是兩個不同的內容，兩者相互聯系、相互作用。一是不斷創新民主理財方式。民主理財小組集體集中審核審批村級財務收支時，不僅要對每筆收支業務進行財務審核，還應對相關收支業務進行真實性核查，不定期地開展走訪、詢問、實地察看等，確保入賬核算的收支真實、可靠。同時還必須適當引入部分村民參與收支業務的核查工作，擴大核查面，使村級財務管理嚴格在制度下運行。二是不斷創新民主監督手段。民主理財本身就是民主監督的一種手段，在民主理財的基礎上，要創新村干部對村級財務管理的自我監督，讓每個干部不定期地對村級財務工作進行檢查和評價，查找不足，不斷改正；要創新村民參與村級財務監督的方式，加強財務事項的公示公開力度，擴大知曉面、監督面；強化村務監督委員會及村紀檢委員的監督，通過村民會議或村民代表會議推選出群眾基礎好、關心公益事業、懂財務的人員擔當村務監督委員會成員，全程對本村集體經濟組織財務活動進行民主監督，并參與制訂本村集體經濟組織經濟、社會發展計劃及相關的經濟活動，有權否決不合理開支；強化審計監督，積極開展村干部任期經濟責任審計、離任審計和專項審計，發現問題及時糾正并嚴肅處理。

（四）嚴格問責，確保監管責任落實到位

要使村級財務監管的各項工作有序、合理、合法、合規地開展，必須有嚴格的問責制度和問責措施作保障，必須有嚴厲手段才能推進工作順利進行。因此，對執行不力、違規違紀等行為堅決進行追責問責。一是加強村級財務常規性監督檢查，及時發現存在的問題，梳理問題清單，落實相關責任人的責任。二是對違規違紀問題進行處理處罰，根據會計法、農村集體“三資”管理辦法等相關法規，責令限期改正或處以罰款。三是對相關責任人進行追責問責。對違規違紀問題相關責任人員嚴格追究責任，涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。■