關于國防動員法治化的幾點思考

胡露

摘 要：隨著社會主義市場經濟和我國各項事業的加速發展，國防動員所處的社會環境發生了深刻的變化，利用傳統手段開展國防動員工作的做法再難以適應社會發展的需求。在軍隊建設和改革的大局下，我國的國防動員體系也進行了重塑，這為國防動員工作開辟了新紀元。因此，抓住改革的有利契機，推動國防動員的法治化，是國防和軍隊建設實現新跨越的必然要求。

關鍵詞：國防動員;法治化;創新發展

中圖分類號：D911.04 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）06 — 0120 — 03

一、對“法治化”的理解

2014年10月20日至23日在北京舉行了中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議，并于23日通過并發布了十八屆四中全會公報，公報中提到：全面推進依法治國，應堅持依法治國、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。雖然黨的公報并非法律文件，但作為我國的執政黨，作為社會主義法治建設最根本的保證，公報的精神對我國依法治國具有指導與指引作用，是我國在新時期推進法治建設應當堅持和遵循的價值取向。當國家和領導人將法放置在一個如此重要的高度，將“法治”作為國家治理、社會管理的基本原則時，這無疑使“法治化”的進程又向前推進了一步。

學者們常用用“XX化”來形容某種現象或狀態，如全球化、商品化、標準化，“化”在這些詞語的釋義中可能并不包含實際的意義，它們的產生大多與社會和經濟的發展進步息息相關，就如“法治化”一樣，是當法治作為一種“法律至上、法律主治”的社會狀態出現在中國時，當大部分的國人認可接受“法治”這樣一種理念時，“法治化”的概念才得以慢慢孕育出來，因此，筆者對“法治化”概念的理解著重于“法治”?！胺ㄖ巍迸c“法制”是兩個不同的概念。法制是指法律和制度，是行為規范、規則的一種，是一個靜態的概念;法治指良法與守法的結合，是一種行為，表達的是法律運行的狀態、方式、程序和過程。雖然在表現形態上全然相反，但是兩者之間仍存在一定的聯系，二者表現為手段與目的的關系：手段是前提，只有借助一定的手段才能達到最終目的，即健全和完善具體的法律制度作為手段有助于達到法律治理的最終目的;同時，法治化能積極反作用于法制化，即法律治理實現的積極影響可以反過來促進了法制化的進一步健全和完善。

法治作為人類政治生活的一種實踐，是人類思想史上最古老的理念之一，隨著社會探索的不斷深入，法治的內涵在不斷的延伸，其重要性也逐漸被挖掘，許多國家將其作為治國的“法寶”運用于社會治理活動中。盡管法治的原則得到了廣泛的承認，但究其含義仍存在多種理解，有的認為法治是法律秩序的意思，有的說法治是對政府權力的限制，有的認為法治是對個人自由的保護，沒有統一的解釋，也不能定于一尊。就字面意義上而言，法治要求廣大人民服從法律并受法律的統治;對于法治型政府來說，法治還要求政府守法，嚴格按照法律來進行行政管理活動。簡而言之，法治要求政府權力的行使必須按照事先制定并公、不受個人意志左右的法律而進行。君明、臣賢、民順是“人治”模式下的社會治理狀態，而法治強調治國的主體是法律，任何人都在法律之下，它倚重法律治國的必要性和穩定性，它堅持法律的至高權威，它反對法律之外和法律之上的特權，它是市場經濟基礎之上、民主政治體制之中的治國方略，它已以“化”的形式得到了民眾的認可與支持。

二、國防動員的法治化

國防動員是將國防潛力轉化為國防實力的重要舉措，是加強國防建設、增強綜合國力的重要內容。法治是治國理政最為醒目的標志之一，國防動員法規制度的完善過程與領導層提出的依法治國理念是相適應的。這種相適應主要表現在這兩個方面：

一是法治確立了國防動員工作的目標任務。國防動員是國防的重要組成部分，國防動員建設的成效直接影響到國防建設的成效，進而影響到國家的國防能力乃至國家安全。而在我國，國防動員法律制度建設起步較晚，在運行模式上也比較單一，國防動員的組織領導，計劃、預案與潛力調查，民用資源征用與補償，宣傳教育等都需要有法律制度予以明確，國防動員的各項方針原則、目標任務也需要在良好的法治社會形態下得到規范化與常態化。因此，國防動員法治需要明確的目標任務來推動，但反過來，國防動員法治化進程也進一步確立了國防動員的目標任務。尤其是在軍改之后，國防動員發展呈現新趨勢，明確國防動員建設和發展的戰略目標和對策舉措，既是貫徹習主席關于國防和軍隊建設指示精神的戰略要求，也是提升國防動員支撐和保障打贏信息化局部戰爭的戰略任務。

二是法治為推進國防動員建設進程提供有力保障。法律是治國之重器，作為人類智慧的結晶，法治是人類的一項偉大發明，在推動國防動員建設進程中充當著重要作用。十八屆三中全會通過了全面深化改革的《決定》，并首次將“深化國防和軍隊改革”列為全局改革的組成部分，這也是我國最高決策層首次將軍隊改革納入整體改革的戰略規劃中。2015年11月，軍委改革工作會議在北京舉行，由于這輪改革涉險灘、啃硬骨頭，涉及領域廣、單位多，因此是革命性的，在軍隊發展史上具有里程碑意義。近幾年來，國防和軍隊改革深入推進，國防動員改革作為軍事斗爭準備深化拓展的關鍵一環，新一輪的軍事改革在國防動員改革上也邁出了實質性步伐，例如要創新國防動員戰略指導，加強國防動員戰略管理，強化國防動員戰略統籌等，這些改革目標的提出既以依法治國的理念作支撐，同時也是有法治理念作保障的。因此，改革越向縱深邁進，就越需要法治作保障。

三、全面推進國防動員法治化的發展

在我國，依法治國已經從理念培育走向實踐行動的新階段，就國防動員領域而言，依法組織開展國防動員工作，推進國防動員法治化。在十八屆六中全會提出全面推進依法治國，以及軍隊改革的新時期，各級應以學習貫徹依法治軍為契機，轉變思想觀念，狠抓工作落實，努力推動依法建設國防動員的新發展。內化于心，外化成行，主要從以下幾方面著手：

一是強化依法動員觀念，將法治內化為信仰。經過兩次世界大戰，各國政府都充分認識到法規的重要性，紛紛制定法規、制度使國防動員程序化、法治化。尤其是在現代社會經濟條件下，能否快速實施動員，依賴于是否具有完善的法規政策作保證的程度更高?？梢姡瑖绖訂T與國防動員立法存在一種互動機制。實現依法動員，不僅需要科學立法，更需要樹立法治觀念、強化法律意識，因為法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰，若受眾不能從觀念上認可它，再完善的法律制度也失去了它存在的價值。正如盧梭曾言：“一切法律之中最重要的法律，既不是銘刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心中?！币虼?，要將依法動員落到實處，首先要用觀念武裝頭腦。

普法是強化依法動員觀念的長期基礎性工作，深入開展法治宣傳教育是普法的有效方式，充分利用電視、廣播、網絡、報刊等大眾媒介，不斷拓寬普法渠道，擴大普法輻射范圍，在全社會形成普及國防動員法基本精神的良好氛圍。在實際普法過程中，“以吏為師”，即以領導干部為重點，采取多種方式抓好學習，例如開展專題學習會，明確新形勢下宣傳思想工作的重點任務、基本遵循。“其身正，不令而行;其身不正，雖令不從”，作為推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，各級黨員也應自覺提高法治思維，強化法治觀念。無論是準備與實施國防動員的主體，還是因為動員被影響的對象，自上而下地學習法律知識，將依法動員作為一種信仰，是實現依法動員、構建法治社會的路徑和方向。

二是完善國防動員法規體系，以制度促科學化、規范化。國防動員不能隨心所欲，必須依法進行，走法治化的道路，無論是動員的制定、論證與評估，還是監督檢查、調整與修訂，都需要專門的法規予以明確和規范。1因此，制定配套的國防動員法規，完善國防動員法規體系，是準備與實施國防動員工作的準繩和依據。《國防動員法》等相關法律法規的頒布實施，既著眼新形勢新任務，又為建立健全國防動員法規制度奠定了基礎，但就我國當前的國防動員法規體系而言，仍不夠完善。例如，世界主要大國除在《國防法》《國防動員法》、《國家安全法》等中列有國防動員條款外，還制定專門領域的動員法規，對動員的權限、任務、職責等作出了明確規定。再如，隨著我國國防動員體制的調整改革，原先制定的國防動員法規有很多已過時或廢止。因此，適應新時代、新形勢發展需要的國防動員法規體系有待完善。

在科學論證的基礎上，設計國防動員法律法規的總體框架體系，加緊制定如“國民經濟動員法”、“戰爭資源動員法”、“戰時產品生產法”等指導動員工作的基本法規和具體法規。2從國防動員工作的特點出發，結合國防動員工作的實踐， 省市縣各級按照“相銜接、有特色、易操作”的原則，進一步細化國防動員法規。無論是制定還是細化有關國防動員法規，應以接地氣、可操作為立足點與出發點，貫徹國防體制改革的精神，突出社會主體的國防義務，規范國防動員的基本程序，明確各職能部門的分工及職責。在完善法規的同時，還應加大執法監督力度，尤其是加強軍事機關的監督，例如可以賦予省軍區系統一定的國防動員執法監督權，省軍區作為駐省的軍事領導指揮機關、省委軍事工作部，負責領導轄區內的國防動員工作，這種執法監督模式可以有效形成國防動員法規執行閉合回路。

三是提升動員主體法治能力，嚴格落實國防動員法律制度。自《國防動員法》施行以來，各級都把學習與宣傳貫徹該法作為一項重要的普法教育任務來抓，在全社會營造了一股關心支持國防動員建設的良好氛圍。然而，在落實國防動員法律制度上，國防動員主體依法治理的決心和能力依然顯得薄弱?！胺傻纳υ谟趯嵤傻臋嗤苍谟趯嵤?，在推動國防動員法治化這個問題上，無論是強化法制宣傳教育，改革國防動員體制機制，還是完善國防動員法規體系，最終的落腳點都要回到“實施”這一問題上來。國防動員主體既是法治的主體又是法治的對象，而國防動員建設又涉及到軍隊和地方許多部門，提升國防動員主體的法治能力就直接關系到國防動員的質量效益。

就政府、軍事機關及各職能部門而言，它們作為國防動員的組織主體、執法主體，其自身是否知法、懂法、守法，能否依法履行動員職能，依法組織開展各項動員活動，對社會和公民的行為起著風向標的重要作用。3因此，政府、軍事機關及各職能部門在知法的基礎上帶頭踐行國防動員職責，守住法治“底線思維”， 克服形式主義，靠嚴格的規章制度、嚴密的操作規程發揮依法履職的正能量作用，這是提升國防動員法治公信力的必然途徑，也是全面推進國防動員法治化的關鍵。其他國防動員主體，例如社會組織、公民等，作為國防動員活動的末端執行者，它們具體擔負了國防動員義務，是實現動員法治化的基礎力量。從這個意義上，將其納入國防動員法治教育體系，有目的、有針對性的進行積極引導，提升它們對于國防動員法治建設的理性認知，對于推動這項工作的創新發展所具有的突出價值是不可估量的。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕徐奎.國防動員戰略規劃論〔M〕.北京：軍事科學出版社，2014：237.

〔2〕徐宗君，果青.現代國防動員法規建設的精神內核〔J〕.軍事經濟研，2005，（04）：73.

〔3〕孫正娟，丁愛平.以新思維推進國防動員法治化〔N〕.中國國防報，2015-05-07（03）.

〔責任編輯：張 港〕