英國與澳大利亞雙峰監管模式比較研究

許佳琦

【摘 要】雙峰理論最早起源于英國。但卻是由澳大利亞率先實踐。由于當時澳大利亞金融業發展需要金融監管體制進行相應改革，所以就形成了與雙峰理論完美契合的“經典雙峰”監管模式。2008年金融危機后，英國原有的三頭金融監管體制未能有效履行監管職能，所以英國重新建立了“準雙峰”監管模式。本文首先解釋了雙峰模式的含義，其次闡明了澳大利亞與英國雙峰監管模式的內涵，最后通過對比兩國雙峰監管模式在產生原因、機構設置、雙峰機構獨立性、央行的監管地位上的不同，為我國金融監管體制改革提供一點建議。

【關鍵詞】澳大利亞；英國；雙峰模式；比較研究

一、雙峰模式（TwinPeaks）的含義

1995年，英國經濟學家邁克爾·泰勒首先提出了雙峰型監管。根據他的理論，金融監管的目標應當是“雙峰”的。第一，以防范風險、維護金融穩定為目標，成立金融穩定委員會，實施審慎監管；第二，以促進市場行為規范、防止投機行為、保護消費者權益為目標，成立金融產品消費者保護委員會，實施行為監管。所以雙峰監管又被稱為目標型監管。

二、澳大利亞金融監管制度

在澳大利亞的金融監管框架中，由金融監管理事會（CFR）負責監管整個金融體系。金融監管理事會（CFR）由澳大利亞儲備銀行（RBA）、澳大利亞聯邦財政部（theAustralianTreasury）、澳大利亞審慎監管局（APRA）和澳大利亞證券和投資委員會（ASIC）這四家機構組成。其中，澳大利亞審慎監管局與澳大利亞證券和投資委員會是主要的金融監管機構。前者承擔審慎監管職能，負責維護金融體系的穩健；后者承擔行為監管職能，負責保護消費者的權益。由于這個監管框架的機構設置方式和權力配置模式完全契合雙峰理論，所以澳大利亞的金融監管框架被稱為“經典雙峰”。

三、英國金融監管制度

2008年國際金融危機以前，英國采取的是三頭金融監管體制。具體來說，英國財政部負責制定金融監管框架與相關立法，英格蘭銀行負責制定貨幣政策，金融服務管理局負責統一監管金融體系，三者共同維護金融系統的穩定。

在2008年的國際金融危機中，三頭金融監管體制未能有效履行監管職能，暴露出缺乏宏觀審慎監管視角和有效監管工具、不能有效且有序清算破產銀行、監管機構與央行間缺乏有效協作等問題，被社會廣泛質疑和批評。針對上述問題，英國政府開始對金融監管體制進行全面改革。

2012年12月，英國頒布了新《金融服務法案》，規定自2013年4月起正式施行準雙峰金融監管體制。根據該法案，撤銷了金融服務管理局（FSA），其相關職能轉移給新成立的金融政策委員會（FPC）、審慎監管局（PRA）和金融行為監管局（FCA）這三家獨立機構。金融政策委員會、審慎監管局負責審慎監管，金融行為監管局負責行為監管，其中后兩者組成了英國金融監管的雙峰機構。值得注意的是，在英國新的監管模式下，明確區分了宏觀審慎監管與微觀審慎監管，即在英格蘭銀行內部下設金融政策委員會來負責宏觀審慎監管，設立審慎監管局作為英格蘭銀行的子公司來負責微觀審慎監管。

雖然英國在2012年的金融監管改革中，也應用了雙峰的監管理念，但其監管框架的機構設置方式和權力配置模式不同于澳大利亞的經典雙峰監管模式，所以英國的金融監管框架被稱為“內雙峰”或“準雙峰”。

四、澳大利亞與英國雙峰監管模式的對比

（一）產生原因

雙峰理論起源于英國，但卻是由澳大利亞于1998年率先開始實踐的，如此改革是由于金融業發展所引起的監管變革需要。英國雙峰監管模式確立于2013年4月1日，如此改革的原因是迫于2008年金融危機的壓力。

（二）機構設置

在澳大利亞，對金融體系的主要監管職責由澳大利亞審慎監管局和澳大利亞證券和投資委員會承擔。澳大利亞審慎監管局通過實施審慎監管，來防范風險、維護金融系統穩定；澳大利亞證券和投資委員會通過實施行為監管，來規范市場行為、保護消費者利益。這兩家機構的權責設置完全契合雙峰監管理念，故澳大利亞的金融監管模式被認為是經典雙峰模式。

在英國，根據2012年頒布的《金融服務法案》，英格蘭銀行內部下設了金融政策委員會，負責制定宏觀審慎政策，識別、監控并消除系統性風險，并有權對審慎監管局和金融行為監管局進行指導與建議；成立了審慎監管局，作為英格蘭銀行的子公司，負責對存款機構、保險公司和系統重要性的投資機構進行

審慎監管；設立了金融行為監管局，負責行為監管并對審慎監管局監管范圍之外的金融機構進行審慎監管。由于金融政策委員會是英格蘭銀行的內設委員會，這說明英國金融監管雙峰機構——審慎監管局和金融行為監管局，是在英格蘭銀行的指導和建議下運行的，即雙峰機構的層級低于英格蘭銀行。因此，相較于澳大利亞來說，英國的金融監管框架被稱為內雙峰或準雙峰模式。

（三）雙峰機構的獨立性

澳大利亞的雙峰機構——澳大利亞審慎監管局與澳大利亞證券和投資委員會，兩個機構擁有法律規定的獨立的地位，它們二者之間或與其他主要金融監管機構之間都無隸屬關系。所以，澳大利亞雙峰機構與澳大利亞儲備銀行是并列的、同級的金融監管機構，澳大利亞儲備銀行并無權干涉雙峰機構履行其金融監管職能。可見，澳大利亞的雙峰機構獨立性較強。

英國的雙峰機構之一——審慎監管局是英格蘭銀行的子公司。它不僅受到母公司英格蘭銀行的直接控制與監督，還受到英格蘭銀行內部新設的金融政策委員會的指導和建議。英國的雙峰機構之二—金融行為監管局，雖然在法律地位上獨立于英格蘭銀行，但同樣需要接受英格蘭銀行內部增設的金融政策委員會的指導和建議。由此可見，英國的雙峰機構與本國央行聯系緊密，在履行金融監管職責的過程中受到英格蘭銀行的監督與指導，層級低于英格蘭銀行。可見，英國雙峰機構的獨立性小于澳大利亞雙峰機構的獨立性。

（四）央行的監管地位

澳大利亞中央銀行——澳大利亞儲備銀行一開始擁有強大職能，但審慎監管局的成立之分拆了其監管權利，形成了雙峰機構與央行并立的局面。澳大利亞儲備銀行并無權干涉雙峰機構履行其金融監管職能，因為二者是同級別、相并列的。

英國中央銀行——英格蘭銀行自1694年成立以來不斷擴大職權，逐步成為金融系統的穩定器，是核心監管力量之一。在新的監管框架中，分別負責金融監管兩大目標的審慎監管局和金融行為監管局，在履行監管職責時離不開央行的督導與監控，層次低于英格蘭銀行。

五、啟示

通過比較英國與澳大利亞的雙峰監管模式，我們可以發現，雙峰監管理論在不同國家有著不同呈現。各國應當根據本國的具體情況做出相適應的機構安排。所以，我國在未來考慮采用雙峰模式的同時，也應充分思考雙峰機構與中國人民銀行的關系，進行符合我國實際的監管機構設置改革。

【參考文獻】

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