結合市場動態探討我國支付監管思路

羅蘭 蒲浪

【摘 要】隨著電子信息技術的發展，支付行業正經歷著巨大的發展和變革，這一系列發展變化對行業監管也提出了新的要求。本文梳理近年來支付業務監管變化，結合當前市場動態進行案例分析，進一步探討支付業務監管思路。

【關鍵詞】支付監管；銀行卡收單；網絡支付

一、我國支付業務監管歷史

我國支付體系監管范圍包括綜合監督、備付金管理、業務管理、技術規范、風險管理、反洗錢監管要求等，本文重點探討有關業務管理的監管制度。以“金卡工程”為開端，到中國銀聯成立，當時支付監管方向以銀行卡為核心，監管對象以銀行為主。到中國人民銀行（以下簡稱“人行”）《非金融機構支付服務管理辦法》（[2010]第2號）的發布，非金融支付機構的法律地位得以明確，對于取得《支付業務許可證》的非金融機構可按其許可范圍開展支付業務服務。再到《銀行卡收單管理辦法》（[2013]第9號）、《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》（[2015]43號）等人行公告，基本形成以銀行卡收單、網絡支付、預付卡發行和受理、其他支付服務為一體的業務監管框架。

二、我國支付業務監管現狀及市場動態

（一）支付業務監管現狀

近年移動支付飛速發展，大量創新型支付工具、產品和服務機構層出不窮，引得支付市場亂象叢生，監管部門連續出臺系列監管文件（見“表1”）：261號文、85號文從防范網絡新型違法犯罪的角度對支付業務提出監管意見；217號文、281號文，直指市場上“無證機構”經營支付業務、通過“零費率”、“一機多商戶”等不正當競爭手段擾亂市場等問題，并明確從嚴管理支付機構違規開放交易通道、“無證機構”違規辦理資金“二清”；296號文的發布進一步清本正源，規定線上條碼支付應取得網絡支付業務許可，線下條碼支付應取得銀行卡收單業務許可，奠定了條碼支付線上線下聯合監管的基調。

表1 2016年后發布的支付業務部分監管文件

資料來源：人行公告

（二）市場動態案例研究

一是支付機構動態，自2017年以來，雖然監管部門對支付機構接二連三地開出的千萬級、百萬級的罰單，但仍然存在部分支付機構為追求經濟效益不斷觸碰監管紅線。

二是第四方支付平臺（下文簡稱“第四方“），作為第三方支付的衍生品，在嚴管聚合通道后，現存的第四方或是以技術商的外殼輸出聚合支付通道能力，或是成為支付機構的代理。但由于部分第四方手握巨大的商戶資源，支付機構為爭搶市場往往實際將商戶考察、審核、管理等收單核心業務下放第四方。而第四方因沒有《支付業務許可證》，其市場行為還不受支付監管約束。

三是撮合型電商平臺作為連接買賣雙方的中介，同時肩負交易的擔保方，往往會為買賣雙方提供支付結算服務，故對于無《支付業務許可證》的撮合型電商而言，已經是屬于“平臺二清”。監管開始整頓“無證經營”后，各大知名電商都紛紛收購起“持證機構”企業。但當前市場上仍有許多“無證”電商，監管也無特別明確的合規解決方案可供執行。值得一提的是，交通行業電商，因爆發了易到司機提款難、OFO退押金潮等大熱問題，交通運輸部聯合六部委發文《交通運輸新業態用戶資金管理辦法》，對交通行業的用戶押金及預付金作了約束管理。交通行業管理辦法的出臺，示范了按行業分業監管的新思路。

四是線下服務商，目前的生鮮、奶茶等線下實體品牌，引入了大量加盟商擴展迅速，部分實體品牌店支持會員充值，充值資金可在加盟商店使用。另外，部分加盟商的錢款是先經過品牌商總部，再由品牌商結算到加盟商賬戶。近年來網絡支付業務亂象吸引了大量關注，使得線下服務平臺的支付清結算問題似乎沒有得到重視。

三、我國支付業務監管思路探討

總結目前支付行業的監管思路，一方面是對“持證機構”的從嚴管理，重點對網絡支付業務的持續性收緊和對線上線下支付業務的聯合治理；另一方面是對“無證機構”開展支付服務的從嚴整頓，重點是規定“無證機構”不審商戶、不碰資金、不做系統對接（可適當放寬）。這一系列監管都頗具成效，但通過市場的案例分析情況，仍存在一些需要監管部門進一步思考的問題。

（一）關注市場動態，完善政策邊界問題的監管。

監管方需對市場保持關注，可以對市場上的各種現象定期去做解讀，在踐行監管政策的過程中，不斷根據市場情況調整、細化監管條例，減少過度解讀或監管邊界的問題。

堅持持證經營原則。優化支付機構準入、退出機制，及時清退效益差、風險高的支付機構，但需兼顧清退機構存量商戶的轉移保護，從而優化支付機構的優勝劣態機制，有效抑制市場高價追逐《支付業務許可證》的行為，維護行業公平競爭。

強化監管問責，加快支付行業監管步伐。這些年人行源源不斷地開出的罰單，但支付機構暴露的問題卻也越來越多。建議對市場上的典型現象，開展支付行業違法違規專項整治工作，畢竟專項突破的針對性和可實施性較強，且還會對市場起到一定的教育和警示作用。

（二）優化市場監管機制，強化監管的力度和深度。

構建以人行為核心，其他監管主體共同作用的監管體系。在增強支付行業法律法規權威性基礎上，引入其他相關部門一同監管，強化監管的力度和深度。

強化創新業務監管，有利于在支持支付機構開展支付業務創新的同時，掌握住監管的主動權。281號文要求開展創新業務需事先報備，但具體報備細節并未明確。類似支付機構推出的電商平臺資金分賬系統、跨境支付等創新業務都需進一步明確監管細則。

對支付機構進行分類監管，對市場占有率高、風險高的機構作為重點監管對象。重點檢查支付機構在商戶入網、資金清結算方面的合規性，這也是檢驗第四方是否僅輸出了技術能力或市場資源，從而補足第四方不受監管的盲點。

（三）加快信用體系建設，健全B/C端管理機制。

加快支付機構信用體系建設，構建監管和市場共同作用的評價體系，便于商戶在選擇支付業務服務時，有相應的參考依據，降低信息不對稱的問題。

健全商戶風險評級制度，重點在于完善信息披露和信息共享。可以結合C端用戶在B端商戶處的受理情況，為B端商戶評級提供數據支撐，反過來從B端商戶的評級情況，還可以反補C端發卡側的信用評級依據。

（四）借助科技實現風險“技防”，加速信息化監管。

加強支付系統的信息數據安全管理，目前電子支付時代下，大部分平臺都是利用計算機通訊網絡為支付服務提供資金通道和服務系統，這就意味著資金存在數據庫中、資金在網絡中流轉，支付信息數據的安全更加事關重大。

支付業務高速發展的同時，跟多行業業務交叉重疊，模糊支付業務本質。需運用科技手段去提取、去分析海量數據中的有效信息，優化風險監測和預判的數據模型，以加強支付業務風險的事前預警和事中監測，為各地區監管部門作業提供數據支持。

【參考文獻】

[1]周森.第三方支付監管政策研究與建議[J].中國市場，2019（12）：7-9.