發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的鎮(zhèn)江地方立法初探

陳天翼 婁秉文 周昕玥

隨著全球人口數(shù)不斷增長和工業(yè)文明的興起和發(fā)展，社會(huì)發(fā)展所帶來的許多問題正影響著生態(tài)環(huán)境，比如煤礦和石油等常規(guī)能源的使用造成的環(huán)境問題及后果為人們所恐慌。在此背景下，碳足跡、低碳城市、低碳技術(shù)、低碳發(fā)展、低碳生活方式、低碳社會(huì)等一系列新概念和新政策產(chǎn)生，“低碳經(jīng)濟(jì)”概念也同時(shí)隨之應(yīng)運(yùn)而生。

一、低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征

從可持續(xù)發(fā)展角度而言，低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和運(yùn)行需要相關(guān)法律法規(guī)作為強(qiáng)制性保障。正如中共十八屆四中全會(huì)提出，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)需要建立一系列嚴(yán)格的法律制度，以促進(jìn)建立循環(huán)發(fā)展和低碳消費(fèi)的生態(tài)文明體系。低碳經(jīng)濟(jì)需要法律制度來保護(hù)，具有以下一些特點(diǎn)：

人員參與的多樣性。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)不僅僅適用于某個(gè)人或某個(gè)團(tuán)體，也適用于社會(huì)成員中每個(gè)人。這需要大家共同努力，有效地發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。顯然，低碳經(jīng)濟(jì)調(diào)整的法律對象不僅僅限于某些特定主體之間關(guān)系，而是多元關(guān)系。總之，低碳經(jīng)濟(jì)的參與者具有主體的多樣性。

涉及的內(nèi)容范圍廣泛。低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展所涉及的內(nèi)容相對復(fù)雜，僅各種低碳概念就很多，如低碳生活，低碳消費(fèi)，低碳產(chǎn)業(yè)，低碳交通，低碳建筑和低碳社會(huì)。總之，面對惡化的環(huán)境和異常的氣候變化所帶來的危害，低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展已成為人類的共識。在此情況下，法律可以為市場經(jīng)濟(jì)提供保駕護(hù)航作用，政策和法律手段的結(jié)合是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)最重要的手段之一。從某種程度而言，低碳經(jīng)濟(jì)法律調(diào)整的關(guān)鍵內(nèi)容是對市場主體的監(jiān)管，包括國家政策，企業(yè)經(jīng)營和個(gè)人消費(fèi)。

某些調(diào)整手段的靈活性強(qiáng)。低碳經(jīng)濟(jì)既需要經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也需要環(huán)境保護(hù)。它主要基于政策和法律的組合。政策通常面向戰(zhàn)略或計(jì)劃，通過選擇性的表達(dá)方式；法律通過利益分配，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。例如，為減少碳排放，對于公司或運(yùn)營商而言，不是強(qiáng)制性完成減排任務(wù)。相反，對他們使用金融、稅收、市場和其他手段來引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)方式，通過利益調(diào)整促進(jìn)企業(yè)主減少碳排放。因此，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的某些調(diào)整措施比較靈活。

政府干預(yù)的責(zé)任。不確定性和外部性是市場本身與生俱來的特征，僅憑市場力量發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是存在一定困難的。這需要引入政府標(biāo)準(zhǔn)，市場準(zhǔn)入，財(cái)政和稅收補(bǔ)貼來引導(dǎo)市場發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，并通過一定的責(zé)任和權(quán)利來規(guī)范市場參與者。因此，為了保證國家經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，政府在其中必將發(fā)揮舉足輕重的作用，特別在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全的方面，即政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)干預(yù)責(zé)任。

二、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的鎮(zhèn)江經(jīng)驗(yàn)

2012年，鎮(zhèn)江明確了“生態(tài)建設(shè)”的發(fā)展戰(zhàn)略。2013年，首次提出在2020年達(dá)到碳排放高峰，并明確提前10年的高峰路徑。較早地實(shí)施了主體功能區(qū)系統(tǒng)，預(yù)測、優(yōu)化低碳發(fā)展空間布局，發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)和低碳生產(chǎn)模式，等等“九大行動(dòng)”綱領(lǐng)。

（一）推進(jìn)產(chǎn)業(yè)碳轉(zhuǎn)型

通過對產(chǎn)業(yè)的碳排放及其利稅、員工和產(chǎn)值的比較分析，計(jì)算各個(gè)工業(yè)部門的碳排放量，找出產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的方向和重點(diǎn)，突出三個(gè)方面：建設(shè)功能性園區(qū)，從“分散”到“聚集”。全市已規(guī)劃建設(shè)20個(gè)先進(jìn)制造業(yè)特色園區(qū)，30個(gè)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集群和30個(gè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)園區(qū)，促進(jìn)企業(yè)集中到園區(qū)和高端產(chǎn)業(yè)集群。消除落后生產(chǎn)從“多”到“少”。自“十二五”以來，全市淘汰了160個(gè)過時(shí)的項(xiàng)目，加快了高科技、高效、低耗、低污染產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不斷提高服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的比重。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，變廢為寶。在江蘇省率先實(shí)現(xiàn)了省級以上經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的全面覆蓋與轉(zhuǎn)型，同時(shí)鎮(zhèn)江新區(qū)被列為首批國家級循環(huán)改革試點(diǎn)區(qū)域。

（二）啟動(dòng)項(xiàng)目碳評估

在國內(nèi)，首次制定并落實(shí)了“鎮(zhèn)江市固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目碳排放影響評價(jià)暫行辦法”。通過測量碳排放總量，碳排放強(qiáng)度和碳減排，全面綜合了能源，環(huán)境，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素。建立若干個(gè)分指標(biāo)，并科學(xué)確定各指標(biāo)權(quán)重系數(shù)，建立評價(jià)指標(biāo)體系。評價(jià)結(jié)論分別有紅、黃、綠燈三個(gè)序列警示提醒，同時(shí)制定了“負(fù)面清單”和產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄。所有新興行業(yè)和項(xiàng)目都要根據(jù)功能規(guī)劃來進(jìn)行布局和調(diào)整。通過這種方式，逐步構(gòu)建高效有力的“防火墻”，從源頭上控制高能耗，高污染，高排放的項(xiàng)目準(zhǔn)入，為行業(yè)的低碳發(fā)展提供了制度保障。

（三）實(shí)踐區(qū)域碳考核

結(jié)合碳峰逆轉(zhuǎn)機(jī)制，縣級單位對碳排放總量和強(qiáng)度進(jìn)行雙重控制評估，充分研究產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、GDP比重、人口比重和主要功能區(qū)位置并作出妥善安排。同時(shí)考慮各地的歷史排放量和實(shí)際減排能力，論證城市和城市之間的差異和關(guān)聯(lián)性。結(jié)合碳排放目標(biāo)任務(wù)的考核，其評估結(jié)果納入年度黨和政府目標(biāo)績效管理系統(tǒng)中。在碳評估的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將綠色評估延伸到國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)，以調(diào)整優(yōu)化指標(biāo)體系，增加生態(tài)文明考核的特殊范疇。

三、促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的鎮(zhèn)江立法基本思路

（一）立法應(yīng)立足于發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的鎮(zhèn)江經(jīng)驗(yàn)

通過適應(yīng)“低碳經(jīng)濟(jì)”的法律法規(guī)，“適應(yīng)當(dāng)?shù)貤l件的創(chuàng)新”，實(shí)施促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方立法，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是當(dāng)?shù)亓⒎ǖ牧己眠x擇。在探索“鎮(zhèn)江低碳發(fā)展道路”的過程中，沒有統(tǒng)一的低碳發(fā)展道路，必須由“時(shí)代”決定。目前，中國仍處于工業(yè)化和城市化的中期階段。產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平處于產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈的低端，空間布局相對分散，資源和能源利用效率不高，“生產(chǎn)環(huán)節(jié)”仍然是碳排放的主要領(lǐng)域。因此，控制源頭碳排放已成為鎮(zhèn)江低碳發(fā)展的首要問題。作為國家低碳試點(diǎn)城市，建立了完善的城市碳排放管理體系。為此，在碳排放權(quán)立法方面，鎮(zhèn)江可以可先行先試，并為國家立法提供建議。

（二）立法應(yīng)依托并服務(wù)于鎮(zhèn)江發(fā)展戰(zhàn)略

鎮(zhèn)江的低碳立法不僅要應(yīng)對氣候變化和環(huán)境壓力，更重要的是要確保當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。為此，必須在鎮(zhèn)江發(fā)展戰(zhàn)略框架下開展地方立法，通過“調(diào)高、調(diào)優(yōu)、調(diào)輕、調(diào)綠”等種種方式，促進(jìn)行業(yè)從中低端向中高端轉(zhuǎn)型發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展將從高碳變?yōu)榈吞肌Ｒ环矫妫涌斓投藗鹘y(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，淘汰一些落后的產(chǎn)能和企業(yè)項(xiàng)目；另一方面，加快提升高端裝備制造業(yè)和航空、航天等六大低碳戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。因此，我們需要從戰(zhàn)略高度，規(guī)劃低碳立法路線圖的構(gòu)建，明確低碳立法的目標(biāo)、計(jì)劃和重點(diǎn)，并根據(jù)形勢的變化及時(shí)作出調(diào)整，做到低碳立法有針對性、更管用地為鎮(zhèn)江的發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)服務(wù)。

（三）立法應(yīng)重視相關(guān)法律的配套銜接

在低碳立法過程中，如果不能在立法層面和立法結(jié)構(gòu)上進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)和合理配對，并形成一個(gè)層次分明、相互協(xié)調(diào)和互補(bǔ)的法律體系，相關(guān)法規(guī)及其互相之間將是不清楚、結(jié)構(gòu)混亂甚至矛盾，很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，應(yīng)該循序漸進(jìn)地制定促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方立法：完善促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律制度，確定鎮(zhèn)江促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展地方立法內(nèi)容，組織低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方立法期望和實(shí)施的立法前評估工作。根據(jù)鎮(zhèn)江的特點(diǎn)，制定地方立法，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，積極開展相應(yīng)立法實(shí)施后地方立法實(shí)施效果的評價(jià)。

（四）立法應(yīng)明確規(guī)定違反低碳經(jīng)濟(jì)的法律責(zé)任，建立問責(zé)制

為促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方立法需要落實(shí)各級地方政府的責(zé)任和任務(wù)，監(jiān)督地方政府及其部門的行動(dòng)，完善“各項(xiàng)考核指標(biāo)”。督促各級地方政府及各部門落實(shí)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。為了明確企業(yè)減少碳排放的目標(biāo)，如果采用自愿協(xié)議，地方標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該比國家標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格，限制企業(yè)行為，并在一定時(shí)限內(nèi)處理浪費(fèi)資源和破壞環(huán)境的高碳企業(yè)，并加大對非法活動(dòng)的處罰力度。在這方面，應(yīng)該注意統(tǒng)一地方標(biāo)準(zhǔn)和國家標(biāo)準(zhǔn)。

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