發展低碳經濟的鎮江地方立法初探

陳天翼 婁秉文 周昕玥

隨著全球人口數不斷增長和工業文明的興起和發展，社會發展所帶來的許多問題正影響著生態環境，比如煤礦和石油等常規能源的使用造成的環境問題及后果為人們所恐慌。在此背景下，碳足跡、低碳城市、低碳技術、低碳發展、低碳生活方式、低碳社會等一系列新概念和新政策產生，“低碳經濟”概念也同時隨之應運而生。

一、低碳經濟發展特征

從可持續發展角度而言，低碳經濟的發展和運行需要相關法律法規作為強制性保障。正如中共十八屆四中全會提出，生態環境的保護需要建立一系列嚴格的法律制度，以促進建立循環發展和低碳消費的生態文明體系。低碳經濟需要法律制度來保護，具有以下一些特點：

人員參與的多樣性。發展低碳經濟不僅僅適用于某個人或某個團體，也適用于社會成員中每個人。這需要大家共同努力，有效地發展低碳經濟。顯然，低碳經濟調整的法律對象不僅僅限于某些特定主體之間關系，而是多元關系。總之，低碳經濟的參與者具有主體的多樣性。

涉及的內容范圍廣泛。低碳經濟發展所涉及的內容相對復雜，僅各種低碳概念就很多，如低碳生活，低碳消費，低碳產業，低碳交通，低碳建筑和低碳社會。總之，面對惡化的環境和異常的氣候變化所帶來的危害，低碳經濟發展已成為人類的共識。在此情況下，法律可以為市場經濟提供保駕護航作用，政策和法律手段的結合是發展低碳經濟最重要的手段之一。從某種程度而言，低碳經濟法律調整的關鍵內容是對市場主體的監管，包括國家政策，企業經營和個人消費。

某些調整手段的靈活性強。低碳經濟既需要經濟發展，也需要環境保護。它主要基于政策和法律的組合。政策通常面向戰略或計劃，通過選擇性的表達方式；法律通過利益分配，促進低碳經濟發展。例如，為減少碳排放，對于公司或運營商而言，不是強制性完成減排任務。相反，對他們使用金融、稅收、市場和其他手段來引導企業生產方式，通過利益調整促進企業主減少碳排放。因此，發展低碳經濟的某些調整措施比較靈活。

政府干預的責任。不確定性和外部性是市場本身與生俱來的特征，僅憑市場力量發展低碳經濟是存在一定困難的。這需要引入政府標準，市場準入，財政和稅收補貼來引導市場發展低碳經濟，并通過一定的責任和權利來規范市場參與者。因此，為了保證國家經濟的高質量發展，政府在其中必將發揮舉足輕重的作用，特別在環境保護和生態安全的方面，即政府應當承擔干預責任。

二、發展低碳經濟的鎮江經驗

2012年，鎮江明確了“生態建設”的發展戰略。2013年，首次提出在2020年達到碳排放高峰，并明確提前10年的高峰路徑。較早地實施了主體功能區系統，預測、優化低碳發展空間布局，發展低碳產業和低碳生產模式，等等“九大行動”綱領。

（一）推進產業碳轉型

通過對產業的碳排放及其利稅、員工和產值的比較分析，計算各個工業部門的碳排放量，找出產業轉型的方向和重點，突出三個方面：建設功能性園區，從“分散”到“聚集”。全市已規劃建設20個先進制造業特色園區，30個現代服務業集群和30個現代化農業園區，促進企業集中到園區和高端產業集群。消除落后生產從“多”到“少”。自“十二五”以來，全市淘汰了160個過時的項目，加快了高科技、高效、低耗、低污染產業的發展，不斷提高服務業和高新技術產業的比重。發展循環經濟，變廢為寶。在江蘇省率先實現了省級以上經濟技術開發區的全面覆蓋與轉型，同時鎮江新區被列為首批國家級循環改革試點區域。

（二）啟動項目碳評估

在國內，首次制定并落實了“鎮江市固定資產投資項目碳排放影響評價暫行辦法”。通過測量碳排放總量，碳排放強度和碳減排，全面綜合了能源，環境，經濟和社會因素。建立若干個分指標，并科學確定各指標權重系數，建立評價指標體系。評價結論分別有紅、黃、綠燈三個序列警示提醒，同時制定了“負面清單”和產業發展指導目錄。所有新興行業和項目都要根據功能規劃來進行布局和調整。通過這種方式，逐步構建高效有力的“防火墻”，從源頭上控制高能耗，高污染，高排放的項目準入，為行業的低碳發展提供了制度保障。

（三）實踐區域碳考核

結合碳峰逆轉機制，縣級單位對碳排放總量和強度進行雙重控制評估，充分研究產業結構、能源結構、GDP比重、人口比重和主要功能區位置并作出妥善安排。同時考慮各地的歷史排放量和實際減排能力，論證城市和城市之間的差異和關聯性。結合碳排放目標任務的考核，其評估結果納入年度黨和政府目標績效管理系統中。在碳評估的基礎上，進一步將綠色評估延伸到國民經濟和社會發展的各個環節，以調整優化指標體系，增加生態文明考核的特殊范疇。

三、促進低碳經濟發展的鎮江立法基本思路

（一）立法應立足于發展低碳經濟的鎮江經驗

通過適應“低碳經濟”的法律法規，“適應當地條件的創新”，實施促進低碳經濟發展的地方立法，促進低碳經濟發展，是當地立法的良好選擇。在探索“鎮江低碳發展道路”的過程中，沒有統一的低碳發展道路，必須由“時代”決定。目前，中國仍處于工業化和城市化的中期階段。產業發展水平處于產業鏈和價值鏈的低端，空間布局相對分散，資源和能源利用效率不高，“生產環節”仍然是碳排放的主要領域。因此，控制源頭碳排放已成為鎮江低碳發展的首要問題。作為國家低碳試點城市，建立了完善的城市碳排放管理體系。為此，在碳排放權立法方面，鎮江可以可先行先試，并為國家立法提供建議。

（二）立法應依托并服務于鎮江發展戰略

鎮江的低碳立法不僅要應對氣候變化和環境壓力，更重要的是要確保當地經濟和社會的可持續發展。為此，必須在鎮江發展戰略框架下開展地方立法，通過“調高、調優、調輕、調綠”等種種方式，促進行業從中低端向中高端轉型發展。經濟發展將從高碳變為低碳。一方面，加快低端傳統行業轉型升級，淘汰一些落后的產能和企業項目；另一方面，加快提升高端裝備制造業和航空、航天等六大低碳戰略新興產業發展水平。因此，我們需要從戰略高度，規劃低碳立法路線圖的構建，明確低碳立法的目標、計劃和重點，并根據形勢的變化及時作出調整，做到低碳立法有針對性、更管用地為鎮江的發展戰略和目標服務。

（三）立法應重視相關法律的配套銜接

在低碳立法過程中，如果不能在立法層面和立法結構上進行科學設計和合理配對，并形成一個層次分明、相互協調和互補的法律體系，相關法規及其互相之間將是不清楚、結構混亂甚至矛盾，很難發揮應有的作用。因此，應該循序漸進地制定促進低碳經濟發展的地方立法：完善促進低碳經濟發展的法律制度，確定鎮江促進低碳經濟發展地方立法內容，組織低碳經濟發展的地方立法期望和實施的立法前評估工作。根據鎮江的特點，制定地方立法，促進低碳經濟的發展，積極開展相應立法實施后地方立法實施效果的評價。

（四）立法應明確規定違反低碳經濟的法律責任，建立問責制

為促進低碳經濟的發展，地方立法需要落實各級地方政府的責任和任務，監督地方政府及其部門的行動，完善“各項考核指標”。督促各級地方政府及各部門落實低碳經濟發展的領導責任制。為了明確企業減少碳排放的目標，如果采用自愿協議，地方標準應該比國家標準更嚴格，限制企業行為，并在一定時限內處理浪費資源和破壞環境的高碳企業，并加大對非法活動的處罰力度。在這方面，應該注意統一地方標準和國家標準。

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