稅收立法權(quán)縱向分配問題研究

董鵬飛

【摘 要】中央與地方關(guān)系的核心內(nèi)容就是財政方面的資源在兩者間配比，而作為財政主要來源的稅收如何分配從根本上影響中央與地方間財政關(guān)系。而財政資源在中央與地方的分配關(guān)鍵在于合理的分配稅權(quán)，特別是稅收立法權(quán)。稅收立法權(quán)在縱向的分配，實質(zhì)就是在中央和地方之間對國家權(quán)力及權(quán)利背后的財政利益的分配。在目前地方稅體系殘缺不全，地方收不抵支的背景下，與其說是稅收立法權(quán)的合理分配，不如直接說是中央稅收立法權(quán)的適度下放，對中央與地方財政關(guān)系的改變，加快財稅體制改革有著不可替代的加速作用。本文是對現(xiàn)如今中國的稅收立法權(quán)的縱向分配的現(xiàn)狀進行綜述并且分析。在此文中，筆者認為應(yīng)該將稅收立法權(quán)從中央適度的下放到地方，希望筆者的觀點對稅收立法權(quán)在縱向上的分配的不合理情況有所改變。

【關(guān)鍵詞】中央與地方；稅收立法權(quán)；縱向分配

一、引言

十八屆三中全會提出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。稅收法定原則多次被提出，即如果沒有相應(yīng)法律作前提，政府是沒有權(quán)利向公民進行征稅的，而公民也沒有義務(wù)向政府納稅。這必然就涉及到了稅收立法權(quán)，它的分配會直接影響中央和地方在財力方面的分配，進而會影響地方的發(fā)展，地方政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量。94年，為了提高兩個比重，我國實行了分稅制改革，根據(jù)事權(quán)的大小，按照稅目的種類，對財權(quán)進行劃分，這個財權(quán)包括了稅收的收益權(quán)和征管權(quán)，唯獨稅收的立法權(quán)牢牢握在了中央的手中。在分稅制實施的20多年以來，我國中央收入占財政總收入的比例確實一點點的在提高，但是同時也產(chǎn)生了一個問題，地方政府收明顯不夠支。于是，今日，我們需要重新將稅收立法權(quán)的縱向分配拿出來討論。

二、我國稅收立法權(quán)縱向分配的現(xiàn)狀

眾所周知，我國作為單一制國家，地域廣闊，人口眾多，縱觀我國歷史，無不是以建立集權(quán)國家為主，即便到了今天也不例外。為了實行有效的管理，全國地區(qū)被劃分為沒有任何主權(quán)特征的行政區(qū)域，這決定了我國必然是中央集權(quán)的國家，這也意味著我國在稅收立法方面也必然是集權(quán)的。

從理論層面看憲法，在第58條中寫道：全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)。而在立法法中，第八條中第六點規(guī)定“稅種的設(shè)立，稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能制定法律”。再者，根據(jù)2001.4.28修訂通過的《中華人民共和國稅收征收管理法》中第三條規(guī)定，我國稅收基本制度包含稅收的開征，停征，免稅，減稅，補稅，退稅等事項，全國人大或其常委會授權(quán)的國務(wù)院是稅收基本制度的立法主體，地方僅有該法律規(guī)定以外的發(fā)票管理權(quán)等較少的輔助立法權(quán)。

從現(xiàn)實層面上看，目前我們所知道的增值稅，消費稅，資源稅，土地增值稅等等都是由國務(wù)院以暫行條例的方式制定頒布的。相反，對于地方政府，中央曾把筵席稅和屠宰稅的管理完全放給了地方，由地方?jīng)Q定。后來又規(guī)定非全國性質(zhì)的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的稅目，稅率，以及其實施辦法可由地方自行制定。但是在2006年就廢止了屠宰稅暫行條例和農(nóng)業(yè)稅，筵席稅只有個別地區(qū)才開征。目前地方所擁有的只是些許輔助立法權(quán)，例如制定相關(guān)細則，調(diào)整稅率，加征或者減免稅額。

三、目前稅收立法權(quán)縱向分配存在的問題

（一）稅收立法權(quán)配比嚴重失衡

目前，稅收立法權(quán)過度集中于中央這個情況是無可爭議的，而地方僅具有一些稅收立法的輔助權(quán)。從理論角度來講，稅收立法權(quán)過度集中于中央很容易導(dǎo)致濫用；從現(xiàn)實角度來看，稅收立法權(quán)的過度集中也會增加權(quán)利的行使成本，降低權(quán)利的行使效率。

（二）稅收立法權(quán)縱向分配劃分主體錯誤

現(xiàn)階段，我國稅收立法權(quán)在中央與地方之間的劃分并不是由我國最高權(quán)利機關(guān)決議確定，而是由國務(wù)院行使了這個權(quán)利，對稅收立法權(quán)進行分配，這是與法治原則相違背的。而且國務(wù)院出于自身利益的考慮，對稅收立法權(quán)的分配勢必會偏向自身，造成地方缺少稅收立法權(quán)，甚至說是根本沒有稅收立法權(quán)。

（三）事權(quán)與財權(quán)分配的不統(tǒng)一

雖然憲法對于各級別政府享受的權(quán)利和應(yīng)付的責任作出了原則性上的規(guī)定，但是對于中央與地方的具體事權(quán)缺乏具體的規(guī)定，這將導(dǎo)致各級政府間權(quán)責不明晰，時常發(fā)生中央與地方爭執(zhí)或推諉的情況，這將大大降低辦事效率。而且中央常常會把繁重的事務(wù)層層往下壓，最終交給地方來完成。與事權(quán)形成對比的是，稅權(quán)的分配卻始終不變，財權(quán)方面更是在層層上移，導(dǎo)致了地方政府承擔了巨大的財政壓力，產(chǎn)生大量的赤字，長此以往，地方必不堪重負。

四、建議

（一）下放部分稅收立法權(quán)

現(xiàn)階段，中國處在一個特殊的歷史時期，十分的關(guān)鍵。而且，中國目前仍然屬于發(fā)展中國家，在許多方面的發(fā)展還存在一些問題，不夠成熟。因此，在現(xiàn)階段賦予地方政府過多的稅收立法權(quán)是不合適的，但是需要注意，這句話是指過多的下放稅收立法權(quán)。然而鑒于我國的稅收立法權(quán)過于集中于中央，已經(jīng)影響到了地方的發(fā)展。所以，中央應(yīng)當適度的下放稅收立法權(quán)，把一些稅源不集中，具有地方特色、不宜在全國范圍內(nèi)開征的地方稅的制定權(quán)完全交由地方，使地方擁有完整的稅權(quán)。

（二）編制《稅收基本法》

為了解決目前中央與地方財稅關(guān)系的不合理不規(guī)范的情況，我國應(yīng)參考學習一些比較成功的國家的做法，通過立法的形式對稅收立法權(quán)的分配等問題作出一個科學的，強制性的規(guī)定。財稅法學界多年的研究成果表明，應(yīng)當制定一部稅收基本法，以此作為整個稅收法律體系的母法。該法律將涵蓋所有與稅收有關(guān)的情況。通過該部法律，我們就可以有效的解決當前的稅收立法權(quán)不合理的現(xiàn)狀。

（三）加強事權(quán)財權(quán)的匹配度安排

首先，應(yīng)合理的規(guī)劃中央與地方的事權(quán)分配，然后以事權(quán)的劃分為基礎(chǔ)，合理配置財權(quán)，稅權(quán)，干多少事就擁有多大的財力。并建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付，對事權(quán)和財權(quán)可能存在的偏差做一些適度的調(diào)整。將事權(quán)部分上移，而財力、稅權(quán)適當?shù)南路沤o地方，從根本上解決地方財政資金不足的問題，這將大大緩解目前地方的收不抵支的問題。

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