民族自治地方的稅權

田穎愛

【摘 要】本文主要介紹民族自治地方稅收立法權、稅收管理權、稅收收益權的基本概況、三項稅權間關系的分析與說明，以及我國民族自治地方稅權發展與完善的建議。

【關鍵詞】民族自治地方；稅收立法權；稅收管理權；稅收收益權

為適應經濟社會發展的需要，改革與完善現行財稅體制刻不容緩。財政體制改革中的一個重要內容就是地方稅體系的完善，地方稅的核心是地方政府稅權，地方稅問題的實質就是稅權劃分問題。因此，對稅權的研究就是為了能全面考察國家權力在稅收領域的分配、運用及其對經濟和社會生活的影響。

一、民族自治地方稅權概況

關于稅權概念內容的理解如今不同的學者對此有著不同的解釋，正如學者許善達所述，“與法學的其他分支學科相比，稅法學上的概念可能是最混亂和復雜的” [1]。本文主要是從稅收立法權、稅收管理權與稅收收益權這三項稅權來闡述民族地方的稅權。

（一）稅收立法權

稅收立法權即一種特定的國家機關依據法定程序為社會設立有關稅收法律法規的權利，具體包含稅收法律、法規的擬定權、審議權、表決權、批準權和公布權、廢止權和調整權等權力。稅收立法權是國家立法權的一部分，對其的劃分服務于國家政策意圖的實行。稅收立法權的核心內容是稅權劃分和合理分權。我國中央與地方稅收立法權劃分制度是由國務院以發布行政決定的方式加以明確的，而不是由國家最高權力機關立法確定。此種劃分方式，與法治原則不相吻合。再者，我國目前沒有稅收基本法，缺乏一套完整地明確地方享有稅收事項立法權的制度規范。總言之，目前我國賦予民族自治地方的稅收立法權極有限，如此狀態，不利于該地方政府據民族地區的特點開辟新稅源，組織財政收人。

（二）稅收管理權

稅收管理權即稅務機關依據稅收法律來進行稅收征收和安排與管理稅務工作的權力，其有效執行有助于保障稅款的實現。稅收管理權是行政權的一種，稅收征收權是其核心權力。各民族自治地方的稅務局是民族地方稅收管理權的行使主體。我國確定民族自治地方稅收管理權的基本依據是《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，專門針對民族自治地方稅收管理權的規定并不存在。由此導致的不良后果是民族自治地方稅收管理權界限不清晰、國稅與地稅協作低效、稅收成本高。根據民族自治地方的實際情況來以法律的形式清晰地明確民族自治地方的稅收管理權，是解決中國稅收管理權“集中有余，分散不足”狀況的重要任務。

（三）稅收收益權

稅收收益權即一種受國家法律保護擁有的并切實享用稅收所產生收益的權力。地方稅收收益權的大小影響一個地方獲取固定預期收益的能力水平，進而影響地方政府職能的履行。我國包括民族自治地方在內的地方政府長期以來處于稅收收益權缺失的狀態，稅收收益的獲取只能被動地接受掌握稅收收益權的中央政府的劃分。盡管出于全國整體利益的考慮中央政府會給予民族自治地方以一定的轉移支付，但這種稅收收益權缺失的狀態往往使得民族自治地方的收益難以得到切實的保障[6]，民族自治地方經濟發展中也始終會存在一種“不安全感”。因此，在以后的稅權安排體系的建構中應該加強對地方利益訴求的重視，切實明確并落實民族自治地方的稅收收益權。

二、民族自治地方稅權的有機關系

民族自治地方稅權是一種特殊的地方稅權，是基于我國的分稅制所確定且處于我國民族區域自治制度框架下。民族自治地方稅收立法權、稅收管理權、稅收收益權在民族自治地方稅權的構成中地位不同，但三者間聯系密切。

稅收立法權是民族自治地方稅權中最基本、最具有決定意義的權力，它是一項起始性的權力、也是一項有目的性的權力。稅收立法權的實行服務于國家政策目標，具有宏觀調控、指導意義。民族自治地方有關稅收的一切工作都必須遵從相關稅法的設立，民族自治地方明確的稅收立法權是民族地方稅收管理權實施的依據，是民族地方收益權得以實現的基礎。

稅收管理權是民族自治地方稅權構成中使用最為頻繁的一項權力，也是連接稅收立法權與稅收收益權的權力。稅收收益的集合依賴于稅收管理權的有效實施，稅收管理權的執行效果關系到稅收收益權的實現。民族自治地方稅收立法權與稅收收益權兩項權力之間需要通過民族自治地方日常稅收管理權的執行來有效保障與落實。

稅收收益權是稅收立法權與稅收管理權行使的結果，它是民族自治地方稅收收益得以實現的關鍵權力。稅收立法權是民族自治地方稅收收益權實現的基礎，稅收管理權是稅收收益權的保障，稅收收益權的實現離不開稅收管理權的有效運行。即稅收收益權的實現既依賴于稅收立法權的明確，也依賴于稅收管理權有效實施的保障。

三、完善民族地方稅權的思考

在了解并正視民族地方稅收立法權、稅收管理權、稅收收益權的基本概況及理清三項稅權之間關系的基礎上有必要進一步研究民族地方稅權的發展與完善。

（一）適當下放稅收立法權

將稅收立法權在中央與地方之間進行適當劃分與有效配置是目前多數國家通行的做法。面對我國稅收立法權方面仍堅持稅權集中、地方并不獨立享有完整的的稅收立法權所造成的無法合理因地制宜地配置資源、安排收支的現實情況，適當擴大和規范地方稅收立法權已經成為我國稅權格局與稅制結構調整的必然選擇。根據中華人民共和國憲法第100條規定：“省、市、自治區的人大及其常委會在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規”，通過該規定可看出適當下放稅收立法權于民族地方是具有法律依據的。基于我國現階段經濟、社會、政治發展的現實需要，我國應當在集權的基礎上適當分權，為此民族地方應做到：本地方稅收立法要憲法和有關稅收法律法規為依據，不與中央立法相抵觸；民族地方自行開征的稅收不得侵蝕中央稅與共享稅的稅基，不影響中央收入；民族地方稅收立法要符合國家經濟目標，不能破壞國家統一市場。

（二）明晰稅收管理權界限

世界各國對稅收管理權的劃分并沒有統一的規定，但多數稅制體系運行良好的國家，對稅收的管理權都有明確的規定。我國也應在堅持征收成本最小化、效率最大化及激勵相容的基礎上，合理、規范地劃分中央政府與民族地方政府的稅收管理權，建立起完整、科學的稅收征收體系并以法律的形式加以明確。稅務機關的設置對于稅收管理至關重要，為此，首先應努力做到合理配置稅務機關來促進稅收管理權限的合理配置。其次，在稅收管理權在縱向配置上要做到與其地方稅收收入的歸屬相聯系，明確稅收管理權的范圍。最后，在明晰民族地方稅收管理權的前提下，民族地方稅收管理在實際落實當中要充分考慮民族地區的地方特色，如征管人員的業務培訓要結合民族地區的特殊性，便于與納稅人溝通順暢、建立由現代化技術手段支持的適合民族地區的征管模式。

（三）落實稅收收益權。

盡管各國經濟、政治制度以及經濟發展水平不同，但國際通行的稅收收益權的劃分中，稅源大都傾向于中央政府（聯邦政府）。中央（聯邦）稅收收入之所以高于地方政府是出于有效發揮中央宏觀調控能力。然而，地方財政的需要（尤其是民族地方）也不得不加強重視。為促使民族地方政府有效履行提供區域性公共服務產品和優化轄區投資環境的職能，應將流動性較弱、地方易掌控和便于征管及征收成本較低的稅收收益權利賦予地方政府。此外，目前我國民族地方政府的稅收收益權與支出責任之間嚴重脫節，面臨較大的財政收支缺口，需進行改革以使稅收收益權的配置與事權、支出責任的劃分相匹配，其中事權和支出責任的劃分改革應先于稅收劃分改革進行。具體實行中應該在合理劃分事權結構的基礎上，匹配以對應的稅收收益權，使民族地方的稅收收益權能夠大致匹配其自有事權，而中央保留對委托事權的支出責任，通過轉移支付將履行委托事權需要的財力轉移給地方。

【參考文獻】

[1] 呂冰洋. 稅收分權研究[M]. 中國人民大學出版社，2011.

[2] 王玉玲.論民族自治地方的稅收收益權——由新疆資源稅改革引發的思考[J].民族研究，2011（01）：24-31+108-109.