新公共管理理論背景下公務員倫理關系問題研究

游鑫

【摘 要】新公共管理改革無疑使西方各國的行政體制發生了一場革命性的變化。變化無異于兩部分改變，一部分來自于組織內部的機構改革，促使機構精簡高效，另一方面是當下公務員倫理關系的改革。本文側重從三種理論訴求為切入點探究公務員倫理關系缺失的原因問題，并圍繞原因提出具體措施，最終形成倫理規范的社會風氣。

【關鍵詞】新公共管理；公務員；倫理關系

轟轟烈烈的新公共管理（NPM）改革無疑使西方各國的行政體制發生了一場革命性的變化。它推動了整個公共管理范式的轉換，也使公務員的倫理標準體系產生了深刻變化。隨著公務員腐敗案例的增加，許多學者紛紛質疑新公共管理改革運動， 或者提出新公共服務（NPS）理論，或者提議回到傳統的行政管理（TPA）理念中去。新公共管理是否為公務人員提供了腐敗的溫床？新公共服務是否能夠解決腐敗的問題？ 新公共管理、新公共服務及傳統行政管理三種公共管理理論與公務員的倫理決策或非倫理行為間是否存在某種必然的聯系？ 對這些問題的研究是十分必要的。

一、三種公共管理理論的倫理訴求

有關公共管理倫理方面的文獻主要基于三種相互競的立場。第一種立場定位于新公共管理的行政哲學。新公共管理改革是指在上個世紀八十至九十年代中許多發達國家所進行的改革，其核心價值是以經濟人的假設為導向，通過市場這種成本—收益對稱的約束和激勵機制，使行政人員轉化為管理人員。第二種立場源于近期興起的新公共服務。它基本上是立基于社群主義和公民的角度， 來打破傳統行政和新公共管理兩分法的架構。 新公共服務對新公共管理倫理持否定態度， 并提出新公共服務是愛國主義和利他心的結合。第三種立場立足于“傳統的行政管理 ”，其主要倫理理念是，在政府的行政過程中， 文官的倫理抉擇只有兩種， 即只能在依法行政之間做出選擇。面對新公共管理理論所帶來的倫理問題， 主張傳統公共行政理論的學者認為，應回到傳統的文官倫理理念以及傳統的“公共責任”觀念。

二、三種公共管理理論與公務員倫理行為的關系

1.新公共管理改革與公務員倫理

新公共管理中的個人主義理念將使自我利益、組織利益和效率在倫理決策中成為起支配作用的標準。個人主義理念下可能產生的非倫理行為往往是自私、對組織和效率的盲目崇拜。從這個意義上說，個人主義理念可能產生公務員的非倫理行為似乎是定論。

2.新公共服務與公務員倫理

新公共服務的行政哲學使組織機構在行政管理過程中更多地運用平等主義理念，而此理念將使友誼、團隊利益、利益相關者和個人道德成為在倫理決策中起支配作用的標準。當然，新公共管理的服務和質量管理學說也包含著一些平等主義要素，通常認為強調服務和質量管理會導致公務員在倫理決策中運用以相關利益人為核心的標準。

3.傳統行政管理與公務員倫理

傳統行政管理的支持者還主張官僚主義與公民的相互作用才是真正為公共利益著想。 他們指出，顧客的私人利益并不需要與公共利益相符， 公務員有一種遠遠超出他們所要面對處理的相關利益者的直接利益的“公共職責” 。行政管理和組織理論對層級制或“官僚制 ”進行批判的傳統早已有之， 這些理論認為層級制是與對制度、法律和原則的盲目崇拜的非倫理行為密切相關的。

三、我國公務員倫理關系缺失的原因主要有以下三個方面：

1.公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時采取了不正當的態度

從內因層面分析， 一方面是公共管理組織的目標、使命、宗旨與社會要求出現嚴重偏差， 比如管理者任用方面的失策， 只重視能力、勤奮、業績等指標考核 ， 而忽略了對其進行德性與廉潔方面的考核；另一方面則是公共管理者在具體管理工作中對自身道德約束要求的降低。一般而言， 人們都有獲取物質財富和精神財富的欲望，但是持有不同是非觀念、價值觀念的人群， 在具體獲取方式上卻存在顯著差異。

2.公共管理環境中的各種刺激因素成為強化倫理缺失的外在力量

公共管理環境中的各種刺激因素， 一部分來自于組織內部環境， 一部分來自于組織外部環境，。組織內部環境誘因，其形成基礎是組織傳統及其文化色彩；組織外部環境誘因，則與整個社會及其所處的發展階段有關。一般而言， 功利化組織中的各種誘因比較多， 因而對于管理者的影響比較大；而非功利化組織中的誘因比較少， 因而對于管理者的影響比較小。公共管理組織一般屬于非功利化的組織機構，其管理者在理論上不應當受社會功利因素的過度影響，但是功利化色彩不斷向這些組織滲透的社會發展階段，這些組織及其管理者也會形成功利型人格， 進而導致公共管理倫理的缺失。

3.公共管理倫理精神及其相關教育制度建設進程過于遲緩

世界許多國家的社會經濟發展軌跡表明， 公共管理倫理精神及其相關教育制度建設進程過于遲緩是造成公共管理倫理缺失的重要原因 。 我國公共管理倫理文化及其相關教育制度建設滯后于經濟社會發展的實際需要， 在人口大規模流動、城市化進程不斷加速、社會大眾對公共服務質量要求不斷提升的社會轉型時期 ， 與物質財富大量增加和快速積累形成鮮明對照的是 ， 社會對于公共管理倫理這一精神領域的投入明顯不足。

四、我國應對公共管理倫理缺失的策略

1.明確公共管理倫理的作用領域及其相應的規范標準

鑒于我國公共管理活動領域不斷拓展， 政府部門及相關機構應當加強對于公共管理活動的研究，明確公共管理活動的范圍及其相應的倫理標準，把針對公共管理組織的倫理要求與針對公共管理者的倫理要求作出明確區分，同時明確受公共管理活動影響的社會公眾的公共倫理規范。根據各類公共管理組織對于社會大眾生活的影響程度， 制訂不同的倫理考核標準與道德規范， 拓展公共管理倫理體系的層次和覆蓋范圍。在建立公共管理倫理體系時， 要把崇尚美好行為、善良與公正行為結合在一起進行思考，使公共管理人員成為公平正義的真正實踐者。

2.加強公共管理領域倫理環境質量監控

要不斷加強公共管理領域的倫理質量監控， 以減少社會環境中功利性因素對于各類公共管理組織的影響。建立覆蓋整個公共管理領域的倫理環境質量監控體系， 對于政府部門的行為、事業單位的行為、一些具有經濟利益的公共管理組織的行為， 提出與其職能性質相一致的倫理要求并對其實施效果進行客觀評價。以行業協會為平臺加強對于危害公眾利益的公共管理行為的監 ，對有維護公共管理義務但不履行職責 、部門及個人制訂嚴厲的懲治措施。

3.塑造道德典范加快公共管理倫理建設進程

應當根據這些組織所提供產品及服務的特點，進行有針對性的宣傳教育活動。通過塑造公共管理組織及其管理者的道德人格典范， 擴大公共管理倫理的社會影響力。在規范公共管理倫理過程中， 應當把規范已有公共活動與開展新的公共活動結合起來，把公共管理倫理放在國家管理創新戰略層面上加以思考。明確不同公共管理領域的管理主體， 并對其管理理念、管理方式、服務標準等做出具體的、可行的規定。

【參考文獻】

[1]曹望華.我國公共倫理研究述評[J].廣東行政學院學報，2018（02）

[2]高力.公共倫理學的構建何以可能[J].云南行政學院學報，2016（04）