史密斯模型視角下城市生活垃圾分類政策執行研究

項冬

【摘 要】以史密斯模型為理論基礎，探究垃圾分類政策與執行在何處脫鉤，考察政府構建垃圾分類秩序背后的行政邏輯。從理想化政策、執行機構、目標群體和環境因素四個方面給予路徑建議。

【關鍵詞】史密斯模型；生活垃圾分類；政策執行

一、問題的提出

自2000年住建部發布《關于公布生活垃圾分類試點城市》通知以來，北京、上海、南京、杭州、深圳、廈門等城市率先開展垃圾分類試點工作。十多年過去了，試點城市花費了大量人力物力財力，頒布了一系列政策規定，但是垃圾分類執行的成效卻難以達到預期效果，目前多數城市依舊是重處理輕分類。

回顧現有的垃圾分類回收研究，既有關心技術路徑的垃圾減量化措施研究，也有借助物聯網、互聯網等智能新手段的探究；既有經濟手段的對策研究，也有規章制度、法律條文的保障探討；既關注到了政府重視力度不足、制度保障不硬等問題，也關注到了垃圾分類秩序尚未完全建立，公眾垃圾分類意識淡薄的尷尬。

但是，面對多年來依舊“一團糟”的垃圾分類難題，僅僅提出應該由政府主導、應該讓政策先行等倡導呼吁遠遠不夠，更需要分析為何中央文件常出、地方整治常干，但是群眾一直“不買賬”。探究政策和執行在何處脫鉤，探究政府該如何介入才能具有效應，考察政府構建垃圾分類秩序背后的行政邏輯，本文將結合安徽省合肥市一年來的具體情況給予探討。

二、實踐舉措與存在的問題

（一）實踐舉措

2017年國家發展改革委、住建部頒布《生活垃圾分類制度實施方案》，提出：到2020年底，基本建立垃圾分類相關法律法規和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式。

合肥市被國家住建部列為46個垃圾分類試點城市之一。從2018年開始，合肥市全力推進生活垃圾分類政策，以點帶面，逐步展開。一年多來，以“減量化、資源化、無害化”為目標，按照“分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理”四大環節，實行“大類粗分、干濕分類”。對紙張、塑料、金屬、玻璃等干垃圾進行回收再利用，對其他不可回收垃圾進行焚燒、填埋等無害化處理方式，對餐廚垃圾進行單獨處理。

目前已覆蓋居民約10.7萬戶，40多萬人。省直公共機構，蜀山區、廬陽區政府，廬陽區、瑤海區所屬街道（社居委）等519家公共機構，已開展垃圾分類工作；屯溪路小學、師范附小、望湖小學、第四十八中學濱湖校區等121所中小學均已開展垃圾分類工作，占全市中小學數量50%以上。

（二）存在的問題

政策實施一年多來，雖然取得了不錯的成績，但面臨的難題依舊不少。

1、政策頒布缺乏系統性、全面性。垃圾分類目前以國家層面的宏觀推動為主，要求各試點城市因地制宜制定合適的具體細則。截止2018年底，我省合肥市、銅陵市、池州市相繼出臺生活垃圾分類管理辦法。各地管理辦法都要求以法治為基礎、政府推動、全面參與、城鄉統籌、因地制宜。但是，政策制定時未將生活垃圾分類管理納入系統鏈條，沒有考慮到垃圾從產生到消亡各個階段的政策規范效用。政策偏重規劃安排輕問責反饋，基本以正向激勵鼓勵為主，缺乏逆向的處罰機制，基本就城市分類講分類，缺乏源頭的激勵制度、末端的處罰條款。

2、宣傳教育力度不足、廣度不夠。宣傳教育問題主要體現在兩個方面：垃圾分類知識普及范圍不夠、力度不強，分類的全流程處理宣傳不到位。目前，部分參與試點的社區、單位、學校雖然了解、知曉開展垃圾分類回收的重要性、必要性，但是由于缺乏全過程尤其是末端處理相關信息的宣傳，部分群眾對于參與這樣活動最后的效果依舊持懷疑態度，直接影響其垃圾分類行動；除此之外，由于缺乏高頻率、大范圍的宣傳教育，目前垃圾分類參與的主體多為行政事業單位，商業中心等區域推進的力度微乎其微。所以，垃圾分類工作沒有在全社會形成自覺和共識，社會整體參與率不高，垃圾分類回收的社會合力尚未形成。

3、公共基礎設施缺少。分類處置與處理設施沒有到位、相關設施仍在建設中、尤其是處理技術不高，這些問題距離滿足《辦法》中垃圾分類處理要求相去甚遠。目前采用的垃圾分類模式基本上是“大分流、小分類”。“大分流”指將非家庭產生的生活垃圾進行分流，例如餐飲垃圾、裝修垃圾、電子垃圾等，目前缺少相關配套的垃圾回收站；“小分類”指居民家庭生活中產生的生活垃圾的分類，即：廚余垃圾、可回收物、有害垃圾及其他垃圾這四類，但目前主要依靠擺放不同的垃圾回收桶，途徑單一效果有限。

4、隊伍建設欠缺。街道、社區作為最基層的執行機構，力量微乎其微，沒有專業人員負責，管理人員多數兼職，而且即使管理了，由于專業知識不足、文化素養參差不齊，效果難以令人滿意。

三、對策建議

美國學者T.B.史密斯認為政策執行涉及的因素很多，但主要是四個變量：理想化的政策、執行機關、目標群體、環境因素。在政策執行過程中，這四個變量都會產生社會張力，然后反饋到現行的政策。推及到垃圾分類領域，亦是如此。

（一）理想化的政策。即合法、合理又可行的政策。良好的政策是規范垃圾分類回收分類行為的前提和保證。鑒于此，垃圾分類回收政策的制定首先需要明確兩個主體：這事誰來管？這是誰來干？目前現狀，管理以政府為主導、干事也以政府為主力，沒有樹立全社會共管共治的觀念。所以，政策的制定理念上要以政府為主導、以企業為主體，社會組織和公眾共同參與。在這個指導思想下，政府引導，引入市場機制，明確政府和市場的分工劃分。

（二）目標群體。即政策的受眾，也就是具體從事垃圾分類的人群。通過調研，目前影響目標群體參與積極性的原因是多方面的，且具有交叉性。例如，經濟收入、教育水平對于政策的執行度影響并沒有預期的大。年齡因子與垃圾回收分類行為呈現反比。年齡55歲及以上，由于分類專業知識的欠缺及操作方法（智能卡）的不適應性，分類回收踐行意愿性高，落實度低。7-25歲分類回收參與意愿最高，踐行度也最高。所以，政策制定與落實均需考慮群體的差異性與特色性，針對不同群體特點，普及性教育與差異性宣傳雙管齊下，并運用社會手段、經濟手段多方激勵。

（三）執行機關。即政策的執行人員、執行機構的權力結構、人事配備等。目前，垃圾分類回收最大的問題是管理部門單一、缺乏多部門之間合作，所以，有必要加強各職能部門之間的聯系與合作，同時，必須增加基層一線管理執法人員數量，并通過量大面廣的專業培訓提升專業技能素質。

（四）環境因素。包括政治環境、經濟環境、歷史環境等。垃圾分類回收在計劃經濟時期，由于當時物資的缺乏，在“經濟理性人”影響下，曾經是家家戶戶的行動指南。但是，改革開放以來，我國經濟的快速發展，群眾的生活質量有了質的提升，群眾的思想也發生了一定的轉變，消費主義一度盛行。隨著我國走入新時代，生態文明建設也邁上了新臺階，無論是政治環境還是社會現實國情，都有助于我國垃圾分類回收政策的落實執行。所以，需要在宣傳過程中一方面加大中國優秀傳統生態文化的宣傳，另一方面也要繼續推進生態文化體系建設。

【參考文獻】

[1]黨的十九大報告 [M].人民出版社，2017年

[2]發展改革委、住建部.《生活垃圾分類制度實施方案》，2017年

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