運用PPP模式推進湖北省新型城鎮化進程研究

吳瓊

【摘 要】深入分析示范項目的應用方向和價值，發揮PPP模式（即政府和社會資本合作模式）在湖北省新型城鎮化進程中的推進作用，探究PPP模式持續健康發展的對策建議。

【關鍵詞】PPP模式；新型城鎮化

PPP（Public-Private-Partnership）模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。截止2017年11月30日，湖北省已經納入財政部政府和社會資本合作綜合信息平臺項目管理庫257個，投資規模4212.21億元，入選國家示范項目30個，居全國第8位，投資規模482.7億元。已經入庫項目覆蓋了交通運輸、城鎮綜合開發、保障性安居工程、醫療衛生、養老、文化、體育、市政工程、生態建設和環境保護、社會保障、旅游、科技、教育等19個一級行業。襄陽市和鐘祥市成功入選全國推廣PPP模式成效明顯市縣名單，受到國務院通報表彰；爭取財政部2016年度PPP項目以獎代補資金9138萬元，獎補資金規模位居全國第4位。武漢東湖綠道二期、孝感文化活動中心、荊門劇院、黃石市奧林匹克體育中心、宜昌伍家崗大橋等一批政府和社會資本合作項目，已經成為展示地方公共服務的靚麗名片，惠及荊楚大地，增強了人民幸福感、獲得感，并推進了湖北省新型城鎮化的進程。

一、湖北省新型城鎮化進程中政府和社會資本合作模式的主要應用方向

從2017年湖北省政府和社會資本合作入庫項目按照投資額和數量分行業分布來看，市政工程、交通運輸、城鎮綜合開發、保障性安居工程、生態建設和環境保護、旅游、水利建設等七個行業應用政府和社會資本模式較多，而農業、林業、科技、能源和社會保障等五個行業應用政府和社會資本模式相對較少。

國家發改委對政府和社會資本合作適用范圍的定義強調了以下兩個方面：一是政府負有提供責任，二是適宜市場化運作。根據《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》中的縣城和重點鎮的基礎設施提升工程的主要目標，按照城市基礎設施的行業性質及用途，將PPP模式的主要應用方向分為以下七類：

（1）涉水項目。內容包括城鎮供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水處理廠和管網以及水環境治理工程等。

（2）燃氣和能源項目。內容包括管道燃氣、CNG燃氣、LNG燃氣、加氣站、加油站及管網等。

（3）環衛環保項目。內容包括垃圾收運系統及生活垃圾焚燒、衛生填埋、填埋氣利用工程、餐廚垃圾焚燒處理、建筑垃圾綜合利用等。

（4）城市道路交通及園林綠化項目。內容包括軌道交通、公共交通、道路橋梁、園林綠化等。

（5）綜合管廊項目。內容包括城市共同溝、綜合管廊等。

（6）供熱項目。內容包括熱源廠、供熱管網、換熱站等。

（7）市政公用設施管養項目。內容包括道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管理養護等。

二、湖北省新型城鎮化進程中政府和社會資本合作模式的典型案例分析

為貫徹落實十九大精神，發揮PPP模式在新型城鎮化進程中的推進作用，發揮示范項目在規范運作、按期落地、就近示范、行業帶動等方面的價值，財政部聯合18家行業部委于2017年11月組織評選出第四批PPP模式示范項目。

1.湖北省的數量和投資額。從財政部政府和社會資本合作中心的數據來看，在PPP項目數量和地區分布方面，山東位列第一，項目數為38個；云南位列第二，項目數為36個；湖北位列第三，項目數為32個，占比8%；河南位列第四，項目數為27個；四川位列第五，項目數為25個；福建位列第六，項目數為23個。

從PPP項目地區分布的投資額情況來看，浙江位列第一，投資額為807.51億元；云南位列第二，投資額為746.36億元；四川位列第三，投資額為629.04億元；湖北位列第四，投資額為613.58億元，占比7.8%；陜西位列第五，投資額為613.58億元；福建位列第六，投資額為510.03億元。

2.典型案例。武漢市綠道二期工程為運用政府和社會資本合作模式的新建項目，市政工程行業，當前執行階段，實施機構為武漢市園林和林業局，中標單位為中國一冶集團有限公司、武漢市花木公司和匯綠園林建設發展有限公司（聯合體）。項目內容包括湖澤道、湖町道、湖林道及森林道4條景觀綠道；白馬洲節點、葉家灣節點、萬國公園、后湖東節點、花木城、森林公園南大門、山后畢村、喻家湖南岸、橋梁村、東湖園藝場、八一路節點11處景觀節點；9個驛站和2個停車場。

三、運用政府和社會資本合作模式推進湖北省新型城鎮化進程的側重點

1.風險共同分擔，強調建成后運營的重要性。PPP模式中，最重要的原則之一即“風險收益對等，在政府和社會資本間合理分配項目風險”，“原則上，項目的建設、運營風險由社會資本承擔，法律、政策調整、最低需求風險由政府承擔，自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔。”根據該風險分擔機制，基本確定了在政府與社會資本合作中，雙方權責利如何劃分的問題。即對社會投資人來說，主要負責投融資、建設及運營的責任，也享受相應的收益。其中，在投融資階段，政府可授權其平臺專業公司參與部分股份，以實現項目過程中監督管理的職責，以及運營期保障基本收益的責任。在推進湖北省新型城鎮化進程中，PPP模式更多地強調社會資本對基礎設施項目全周期參與的重要性。

2.效率有所提高，通過績效評價體系對項目進行考核。績效評價體系，從項目前期論證、PPP模式的方案設計、招投標、過程監管，直至移交結束各階段中均納入考核評價體系中。要求在湖北省新型城鎮化進程中采用PPP模式是優于原“競爭性承包模式+政府自身負責運營”的模式。一方面，其項目建設及運營全周期的成本應低于原模式；另一方面，其模式下運作的基礎設施項目向公眾提供了更為優質廉價的服務。

3.財政可以承受，有效減輕地方政策財政壓力。近年來，地方政府性債務規模不斷擴大。其中，絕大部分是地方政府自身或其平臺公司在實施基礎設施項目建設中所形成的債務。在此背景下，如何在湖北省新型城鎮化進程中保障在建及新增基礎設施項目推進，實現經濟穩步增長，同時有效管控地方政府債務規模擴大、債務風險升級是中央及地方政府面臨的重要課題。

四、運用政府和社會資本合作模式推進新型城鎮化建設的制約因素

在推進新型城鎮化建設的進程中，運用PPP模式的制約因素較多，具體如法律法規不健全、政府與市場邊界不清、風險分擔機制不合理及監管體制存在障礙等。目前，我國還沒有專門運用PPP模式推動新型城鎮化進程的法律法規，僅以國務院及各級部門根據國務院政策要求制定的各類管理辦法，為規范性文件。相關文件管理辦法雖多，但還不健全和完善，難以形成系統化、制度化的框架體系，可操作性不強，法律層級不高，不夠規范和穩定。政府職能定位于提供政策和法律保障，創新體制機制，發揮統協調監督作用等，但仍然存在政府職能錯位、越位、過度干預等問題。在實際操作中，由于政府部門追求項目的公益性，而社會資本作為企業追求一定收益回報，加上人們的有限理性、交易成本、信息不對稱以及未來不確定性，契約的擬定難以完全涉及或覆蓋未來發生的風險和不確定性。監管體制不完善，存在著各級地方政府多頭監管的問題，難以明確具體職責，沒有形成獨立、綜合的監管機構，監管范圍狹窄，缺乏統一性和全局性。

五、完善湖北省新型城鎮化進程中政府和社會資本合作模式的對策建議

運用PPP模式推進湖北省新型城鎮化建設既需要頂層框架設計，也需要地方政府與社會資本協作來解決這一進程中阻礙其發展的關鍵性問題，努力營造出適合PPP模式發展的生態環境，大力推進新型城鎮化建設。具體內容為健全和完善法律法規體系，清晰界定政府與市場邊界，建立動態公平風險分擔調節機制及完善監督管理機制等。

【參考文獻】

[1]公丕明.以 PPP模式推進新型城鎮化建設的路徑研究[J].中國經貿導刊，2017（03）.

[2] 張小富.PPP模式的適用范圍及選擇原則[J].財會月刊，2018（03）.