淺談深度貧困地區的扶貧模式

柴若楠

【摘 要】在“全面建成小康社會”的目標下，“精準扶貧”工作貫徹到各個地方[1]。政府作為精準扶貧的責任主體，在脫貧工作中發揮主要作用。一方面通過政策的兜底以保障貧困戶的最低需求，另一方面致力于帶動貧困群眾的勞動積極性，為貧困群眾創造勞動條件和勞動機會，鼓勵其實現自力更生，最終達到自主脫貧。A縣作為全國為數不多的深度貧困縣之一，貧困發生率在10%以上，面臨嚴峻的脫貧攻堅任務。探究A縣的脫貧模式，對促進深度貧困地區的發展具有重要意義。

【關鍵詞】深度貧困縣；貧困原因；脫貧模式

一、研究意義

貧困一直是人類文明和諧發展的主要障礙。中國是一個人口眾多的國家，貧困問題一直困擾著中國的經濟和社會發展。改革開放成功地把7億多人從貧困線以下解放出來，創造了矚目的成就；近年來，我國政府采取了許多扶貧政策和辦法，收獲了顯著成效。但是根據《國家統計局2016年國民經濟和社會發展統計公報》[2]，2016年農村貧困人口4335萬人，可以看出扶貧工作還存在很多問題，我國扶貧開發工作還有很長的路要走。

河南省扶貧開發是國家扶貧開發工作的重要組成部分。全省有29個貧困縣。A縣是全省的深度貧困縣，在全省具有典型性。A縣位于豫西南部，伏牛山腹地，其中95%為山區，素有“九山半嶺半分川”之稱。由于山大、人稀、地少、貧瘠，現如今被歸為深度貧困縣。這種現象是我國眾多貧困縣的典型，因此通過對A縣精準扶貧對策的研究，有助于探索精準扶貧未來在我國的應用與發展，對A縣精準扶貧工作的對策研究是具有重要意義的。

二、致貧原因分析

（一）基本縣情

A縣位于河南省西南部、伏牛山區腹地，其中95%為山區。該縣總人口60萬。A縣是國家級貧困縣、秦巴片區扶貧開發重點縣、全省深度貧困縣，共有建檔立卡貧困村95個，貧困人口8萬人，到2016年底還有貧困村71個，未脫貧人口16000多戶共計50000多人，貧困發生率超過20%的深度貧困村50個。該縣95個貧困村共有未脫貧人口2.68萬人，占該縣貧困人數的50.08%，215個非貧困村共有未脫貧人口2.62萬人，占該縣貧困人數的49.92%。

（二）自然地理環境惡劣

自然地理環境對貧困的影響在眾多的形成貧困原因中往往被認為是最重要的[3-5]。A縣多山，交通極為不便，造成當地居民的發展問題受到限制，人口流動困難、就業困難、醫療條件差。再加上缺乏土地資源，又是干旱氣候，地少貧瘠導致農業生產水平低，依靠當地的自然環境難以實現脫貧。

（三）年齡結構呈現缺乏勞動力

在未脫貧人口中，16歲以下貧困人口占比21.67%；16歲-30歲貧困人口占比16.93%；30歲-40歲貧困人口占比8.73%；40歲-50歲貧困人口占比16.32%；50歲-60歲貧困人口占比13.62%；60歲以上貧困人口占比22.73%。從各個年齡階段的貧困人口情況看，16歲以下、60歲以上人口占44.4%，社會保障任務繁重；16-39歲青壯年齡人口只有25.66%，貧困戶缺乏勞動力。

（四）受教育程度低

在2018年未脫貧人口中，在校生1.2萬人，非在校生中：貧困人口中文盲、半文盲人口越占貧困人數14%；小學文化程度人口約占38%；初中文化程度人口占43%左右；高中文化程度人口約占4%；大專以上文化程度人口不足1%。可以看出，A縣貧困人口中，有超過半數的貧困者受教育程度低，絕大多數人的受教育水平為初中以下。受文化程度、技能技術等因素制約，絕大多數貧困人口外出務工以簡單出賣勞動力為主，以打零工為主，貧困群眾就業難度大、不穩定，難以取得較高工資性收入。

（五）身體健康狀況差

在未脫貧人口中，因病致貧占貧困戶總數36.35%；因殘致貧占貧困戶總數9.33%。其中，患長期慢性病的人口有8千余人，患有大病人數超過1千人，殘疾人有3400余人。數據顯示，因病、因殘致貧占總貧困戶的45.68%，表明因病、因殘致貧是造成貧困現象的主要因素之一，是貧困群眾擺脫貧困最重要的障礙。1

三、脫貧優勢分析

1.歷史人文景觀多，有天然發展旅游的優勢

遺存有黃河兩岸的名人故里等歷史文化景觀、歷史典故的發生處。地處伏牛山生態旅游的核心區，是中國旅游強縣，有世界地質公園、多個國家5A景區。

2.生態良好，利于發展種植產業。

地處山區，森林資源豐富，空氣含氧量高。典型的溫帶大陸性氣候，處于半干旱區，年降水量較少，光能較豐富，適合光伏發電。森林覆蓋率65.18%，中藥材1300余種，盛產于南部山區的柴胡，為中國原產地保護品種。

3.礦產資源豐富，利于發展稀有金屬產業。

礦產種類豐富，目前已探明46種，年產黃金40萬兩，列全省前五，在全國排名前列。年產鉬精粉2千多噸，是全省重要的鉬工業基地、氟化工產業基地。

四、脫貧模式分析

（一）易地扶貧搬遷。

易地扶貧搬遷的主要原理是：一些地區不適合人類長期生存發展，對于這些地區，修路、通電、通水的建設成本，超過了直接搬遷的投入成本。因此針對山區無生產資料的地區，政府主要以“異地搬遷”為主，把貧瘠地區的人口，搬遷安置到鄉鎮等生產資料相對豐富的地區[6]。A縣政府探索出的易地搬遷模式是：易地搬遷安置區+扶貧產業園模式。即在配套完善搬遷點基礎設施和公共服務設施的同時，對200戶以上的安置點配套建設扶貧產業園，引進服裝、箱包、鞋類等勞動密集型企業，讓搬遷群眾就地就業，尤其是針對不能脫身于家庭外出務工的有勞動年齡的人，實現在家門口就業。2016年，該縣尚有1600人因為地處山區而無勞動機會，截止2018年12月，該縣已經建成扶貧車間45個，幫助1200余名貧困群眾在家門口就業，年收入2—3萬元。2

（二）旅游扶貧

由于A縣山區地貌特殊，有高山、瀑布等天然景觀，適合發展旅游業。發展旅游業主要為了實現“富民”，可以對景區范圍的農民有巨大利好。A縣按照“大景區+周邊村”“公司+農戶”“旅游+社會公益”“旅游業+美麗鄉村”模式，興建農家賓館和休閑農業觀光園，一方面促進農民直接就業，另一方面輻射周邊貧困群眾脫貧。該縣也自創了一種群眾幫扶模式：“幫扶一個貧困戶、A縣山水任你游”愛心公益活動，吸引社會愛心人士與貧困戶結對幫扶，參與幫扶的愛心人士可以免費在A縣任意景區游覽。同時，該縣在山區大力發展鄉村旅游，鼓勵和扶持旅游景區搬遷戶在旅游區建設家庭賓館，充分發揮景區輻射帶動作用，積極培育開發石頭部落、銀杏林等一批獨具特色的鄉村游，扶持貧困戶從事土特產銷售、運輸、餐飲、賓館等旅游商貿服務業。該縣發展農家賓館近千家，解決就業1萬余人，其中近1/3為建檔立卡貧困戶。

（三）產業扶貧。

產業扶貧主要是通過引進勞動密集型產業，讓不能脫身于家庭外出務工的有勞動年齡的人，在不影響家庭、務農、教育的情況下，讓他們實現在家門口就業。即“搬遷與脫貧同步、挪窮窩與改窮業并舉”。該縣依托產業化龍頭企業和扶貧產業園，通過土地流轉、入股分紅、務工就業、發展產業，確保搬遷戶都有一個穩定的就業門路。

1.到戶增收+金融+自我發展模式。

根據政府引導、資金扶持、農戶自愿、因戶施策的原則，因地制宜的選擇發展模式，宜藥則藥、宜商則商、宜林則林、宜養則養，通過享受到戶增收資金或金融小額信貸資金，扶持發展種養業、中藥材和小型工商業，增加群眾收入。

2.農業產業化龍頭企業+土地流轉+就地就業模式。

該縣出臺優惠政策，通過引進農業產業化龍頭企業，流轉農戶土地，安排貧困戶在龍頭企業就業，實現了土地和就業雙增收。該縣引進產業化龍頭企業10余家，流轉土地4萬多畝，公司以每畝700—900斤糧食產量進行土地流轉，群眾每畝收入1000元左右，帶動貧困戶8300余戶。同時，公司通過除草、澆水、施肥等管理環節吸納貧困群眾務工，使人均月收入1000元左右，年增收不低于1萬元。

3.龍頭企業+產業工人模式。

通過引進服裝、鞋業加工等龍頭企業，可以吸納有就業技能的貧困人員進廠務工，就地轉化為產業工人。該縣利用A南山區豐富的旅游資源，引進汽車自駕游營地、漂流、滑雪場等企業投資項目15家，實現了當地貧困戶穩定就業1000余人。

4.專業合作社+股份幫扶模式。

成立專業合作社主要在于保障農民不受損失，讓貧困戶利用到戶增收資金或小額信貸資金進社入股分紅。A縣某制衣公司創新經營模式，鼓勵貧困戶利用到戶增收資金購置縫紉機，以實物形式參股經營，并根據盈利進行年終分紅，帶動了40多戶貧困群眾參股經營。

5.技能培訓+勞務輸出模式。

該模式主要以縣勞務輸出公司和職教集團為平臺，對貧困農戶的職業技能培訓，同時做好勞務輸出前、中、后全程服務，引導農民外出務工，增加收入。A縣每年投入資金，以電工、電焊、家政、駕駛維修、建筑等專業為重點，免費培訓勞動力，并實行免費資格認證。通過這種嘗試，該縣年輸出務工人員15萬人以上，其中貧困勞動力轉移就業超過2.5萬人。

6.資產收益類幫扶模式。

A縣通過財政扶持和政府融資平臺貸款，為該縣所有低保戶中無勞動能力的貧困戶、五保戶和殘疾人免費建設了5千瓦的戶用光伏發電單元和村級集中式發電站83個，通過光伏發電的收益扶持無勞動能力的貧困人口，連續受益20年。2016年，A縣計劃利用整合資金1.66億元，規劃縣定重大產業項目、科技扶貧項目、到戶增收項目、扶貧車間和光伏扶貧項目總計220個。項目覆蓋貧困戶超過3萬人，預計戶均年增收8000元左右，可實現年度16000名貧困群眾脫貧。

（四）政策保障扶貧。

政策兜底是扶貧的最后一道保障。A縣建立涉農部門聯席會議制度，要求各涉農單位必須不折不扣的按照上級有關文件要求，確保優惠政策能享全享、應享盡享。縣財政列支600萬元，在抓好基本醫療保險和基本養老保險的同時，繼續深入推進貧困群眾人身意外傷害險。同時，通過關心、關愛困境老人、困境兒童，大力開展助居、助學、助醫、助困、助業活動，實現特困群眾“生有所養、住有所居、病有所醫、學有所教、能有所用”，切實織牢政策兜底網。例如在住房保障方面，通過危房改造“清零行動”，對唯一住房為土坯房等疑似危房的貧困戶，組織對其住房進行鑒定，確實是C、D級危房的，列入2018年、2019年改造計劃，分批實施完成。在創新探索實施保險扶貧方面，縣財政列支433萬元，為每名貧困群眾購買人身意外傷害險，并對每名貧困群眾新農合補助，降低貧困群眾返貧風險。3

五、脫貧效果檢驗

截止2018年12月底，A縣扶貧政策成效顯著，從產業增收、居民年均收入、居民生活條件等多方面得到改善。

（一）易地扶貧搬遷全面完成。

2018年，該縣規劃建設32個搬遷安置點其中的9個安置點主體完工，政府確保9月底全部達到入住條件，2018底全部搬遷入住。同時，拆舊復墾，產業配套、公共服務和就業安置工作也獲得顯著成效，通過加大搬遷戶后續幫扶力度，已經實現了有就業能力和愿望的搬遷貧困戶每戶至少有2個增收項目。通過轉移就業扶貧，完成貧困家庭勞動力技能培訓3000人，貧困人口轉移就業1.9萬人。

（二）基礎設施建設進一步改善。

截止2018年12月底，該縣實施通組入戶道路項目163個，新建道路216公里，建設橋梁12座。規劃安全飲水鞏固提升工程69個，解決1.6萬名貧困群眾安全飲水問題。投資1.96億元，改造提升110千伏變電站1個、35千伏變電站2個，完成縣城和16個鄉鎮10千伏線路改造，對60個行政村、20個搬遷安置點電網進行改造提升，全部完成電網脫貧攻堅任務。扎實推進公共服務設施建設，新建或改建幼兒園4個，改造衛生室28個，新建綜合性文化服務中心40個。農民生活水平和受教育水平有極大提高。開展安全飲水工程大檢測，對該縣農村群眾水窖、自備井等分散水源，分區域進行水質監測，已完成11個鄉鎮水樣采集692份，完成檢測300份，2018年底前已經完成檢測任務。

（三）產業規模進一步擴大。

A縣政府制定了《A縣2018年脫貧攻堅產業提升年實施方案》，制定了十大產業扶持脫貧模式，明確了產業發展規模，將任務分解到鄉鎮，落實到村到戶。截止2018年底，220個規劃產業項目已全部完工，該縣建成千畝以上產業基地10個，500畝以上產業基地9個，種植煙葉2萬畝，新發展中藥材2萬畝、艾蒿、小雜糧、皂角、玫瑰、山楂、紅油香椿、花椒等共上萬畝，12100名貧困群眾脫貧，實際戶均年收入16000左右。同時，該縣鞏固發展500只規模的養羊合作社45家，帶動發展50只以上規模養殖戶500戶；建成萬只土雞養殖場30家，帶動千只以上規模養殖戶116戶；以A縣龍頭畜牧有限公司等企業為依托，帶動群眾發展生豬養殖業。此外還通過發展特色種養業，帶動了貧困戶6370戶，戶均年增收達到5000元以上。

（四）政策兜底進一步牢固。

A縣的政策保障兜底進一步推進。在教育保障方面，政府發放減免各類教育救助資金，共計2千萬元，有超過3千名貧困學生得到救助。在最低保障方面，實行低保標準和扶貧標準“兩線合一”，為貧困戶發放保障資金，截止2018年底共有8066名貧困人口享受到871.1萬元的保障，實現了應保盡保。在醫療保障方面，為貧困人口辦理新農合和大病補充醫療保險，實施了貧困人口大病住院自費部分再報銷政策，惠及貧困人口4230人，其他的，還為重度殘疾人發放護理補貼，為貧困殘疾人發放生活補貼。

六、研究總結

A縣是河南省29個國家級貧困縣之一，經過幾十年的扶貧工作后目前該縣仍剩余貧困人口一萬七千余人，這些未脫貧人口由于多種因素的作用脫貧難度更高，因此必須舍棄傳統扶貧機制，而采用新的精準扶貧方式、因地制宜才能夠脫貧致富。整體來講A縣正在向良好的方向發展，貧困現狀也在被逐步改善，但目前所剩余的未脫貧人口都是難啃的“硬骨頭”。精準扶貧和全面脫貧攻堅，是一項十分艱巨的任務。盡管有部分鰥、寡、孤、獨及無法脫離家庭責任的貧困戶，存在“失去政策扶持就會返貧”的可能，但是政府依然要在扶貧中將這種可能降至最低，對他們的幫扶不能急于求成，要堅持精準扶貧的理論指導，對精準扶貧的工作機制進行深刻理解，在具體工作中不斷論證，不斷總結，不斷完善，只有這樣才能使A縣摘掉貧困縣的帽子，走上小康的道路。

注釋：

1.數據出自《A縣年鑒》2017.1.18.

2.數據出自：《中共A縣縣委關于2018年脫貧攻堅工作總結暨2019年工作打算的報告》2018.12.3.

3.數據出自《2018年A縣脫貧攻堅工作匯報》2019.1.12.

【參考文獻】

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[3] 伍光和，蔡運龍. 綜合自然地理學（ 第 2 版） . 北京： 高等教育出版社，2004

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