司法責任制視野下完善檢察官業績考核制度的思考

肖之云　周鑫

基金項目：本文系2018年度湖北省人民檢察院檢察理論研究課題階段性成果，立項號：HJ2018B13。

中圖分類號：D926.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.249

檢察官是檢察機關開展各項檢察業務工作和履行各項職能的中堅力量，科學合理的檢察官考核考評制度，能夠充分調動檢察官的工作熱情和積極性，提高檢察機關的工作效率，全方位促進檢察機的工作水平邁上新的臺階。 在當前司法責任制改革時代，作為重頭戲的員額制改革已經完成，檢察機關內設機構改革正在全國各地如火如荼地開展，如何高效而公正地考核檢察官的工作業績，就成了當務之急。

一、檢察官業績考核制度的價值功能

（一）監督控制

對檢察官的業績考核使得其置身于各級領導和部門的監督中，這對檢察官遵紀守法、履行工作職責、提高工作效率等提出了更高的要求。檢察官會根據業績考核的指標體系要求調整自己的司法行為，設置自己的行動目標，牢記崗位職責，嚴格依法辦案，有效減少內耗，提高司法效率。

（二）雙向激勵

通過檢察官業績考核可以對檢察官的業務行為和工作業績進行比較，進而做出比較公正客觀的評價，對檢察官個人而言，這是對過去工作的總結，也是對未來工作的一種提示，更是一種激勵，通過考核評價總結工作經驗，提高工作水平，提升工作質效。這樣的一種激勵是正向的，能夠促使檢察官更加積極進取，取得良好的工作績效。同時也具備一定的負向激勵作用，因為考核評價必然會給檢察官帶來一定的壓力，需要檢察官正確看待壓力，變壓力為動力，積極做好各項工作。

（三）業務管理

通過檢察官業績考核所得到的考核結果，考核者既可以了解被考核者的業績水平，又能對整個檢察機關的業務工作進行宏觀上的管理，促進業務素能的整體提升，對檢察官的業務行為、職業道德、廉潔自律等進行全面的審查和鑒定，業績考核的實施，會使檢察官們清晰地認識到自身不足，從而改進缺點，保持發揚優點，進而提升整個檢察機關的司法能力。

（四）價值引領

業績考核能引導某一群體趨向既定的目標，從而該群體成員的行為傾向于與組織的發展目標一致，使組織能夠有效地協調、控制和管理其成員。檢察機關業績考核的結果與檢察官個人發展密切相關，與檢察機關整體利益緊密相連。 業績考核機制的存在會促使檢察官在平時工作中深入研究考核的各項指標和要求，進行深入的學習，在工作中踐行，用業績考核的標準引導自己做好工作，提升工作質效。雖然從主觀上看，檢察官是為了取得較好的考核等次才努力提高自己的專業水平和綜合素質的，但是這客觀上的確對檢察官有利于不斷優化其知識結構，提升其整體素質，進而提升檢察機關的司法質效。

二、檢察官業績考核制度存在的問題

檢察辦案工作是高度復雜的邏輯與經驗思維的復合體，區別于簡單的“流水線”作業，無法像計件工人一樣，對員額內檢察官的勞動進行簡單的計量、排序與對比。 這體現在不同業務部門檢察官的專業工作是無法比較的。在同一業務部門，由于在統一業務應用系統隨機分案，工作量因案件難度不同而有所不同。例如，在團隊制和合議制辦案模式下，法律監察部門的獨立檢察官和檢察官辦案組強調在辦案過程中的團隊合作，在這些部門很難以真正公平和有效的方式進行細分對人的業績評估。

（一）業績考核缺乏統籌規范的組織體系

目前，各院正在探索建立自己的檢察官業績考核體系，各院對綜合評價指標和業務評價指標的權重各不相同。有的基層院結合市州級院的考核對本院內設部門進行考核而對檢察官沒有考核，只有內設部門內部進行一個排名;有的院則是用民主測評投票來代替檢察官業績考核;有的院對檢察官通過案件評查來進行考核;有的院則是用公務員考核的一套辦法來考核檢察官。在司法責任制改革以后，為了解決各級檢察機關在檢察官考核過程中遇到的諸多問題，總的來說，由于各個部分指標的權重不同，在垂直和水平方向上沒有統一的參考評價體系指標。在司法責任制度改革之后，2017 年 12 月最高人民檢察院印發了《人民檢察院案件質量評查工作規定（試行）》（以下簡稱《規定》）， 作為全國性的檢察官業績考核文件。《規定》雖對案件質量評查工作起到了指導性作用，但作為檢察官業績考核的指導性文件，還是不夠全面。《規定》只是對檢察官辦案的質量作了規定，并沒有涉及到其他的司法行為。《規定》了檢察工作績效在檢察人員績效考核中的重要組成部分，規定了具體的運作流程和考核方法。但是，由于這只是檢察官業績評價的一部分，只是關注了檢察官辦案的質量即法律效果，沒有關注到政治效果和社會效果。更重要的是《規定》沒有明確案件質量評查在整個檢察官業績考核中的比重。規定的比較分散，沒有涉及到其他的例如司法紀律、司法廉潔等內容，沒有形成適合司法責任制改革的考核指標體系。同時《規范》對于優質案件、合格案件、瑕疵案件和不合格案件的劃分沒有做出具體的規定，在實際操作中讓人感覺比較籠統。特別是不合格案件的定義是“認定事實錯誤或者事實不清造成處理結果錯誤、或者適用法律不當造成處理結果錯誤，或者辦案程序嚴重違法損害相關人員權利或造成處理結果錯誤”，其定義中適用的“錯誤”一詞主觀色彩較強，又沒有相對量化的標準，在實踐中操作起來是有一定難度的。 實際上，在實行員額制檢察官制度后，檢察官的績效評價結果直接關系到檢察官的獎懲。沒有相對客觀、穩定、公平的績效考核制度，容易引發內部的不必要的惡性競爭和沖突，不利于充分調動檢察官的積極性和主觀主動性。

（二）不同業務門類檢察官工作業績考核缺乏可比性

目前，通常的檢察官業績考核按照“刑檢部門”和“其他部門”兩大門類進行，但是，刑檢各部門之間，普通刑事案件、金融職務犯罪類刑事案件及未成年人檢察案件之間在案件受理數量、案件難度案外治理工作等方面存在很大的差異性;其他部門的案件和業務更是千差萬別，執行監督、民事行政、公益訴訟、案件管理、理論研究、控告申訴等業務工作，很難用客觀的參照物作為工作數量、效果、質量的衡量標準和“折算”尺度。因此，將刑檢部門和其他部門分類分片考核并排名，考核的客觀性仍然缺乏相對統一和精準的依據。

（三）不同基層院、不同崗位檢察官業績考核缺乏均衡性

刑事案件的批捕、起訴數量是基層院辦案數量的主要內容。常見刑事案件的發生具有鮮明的地域差異，郊區外來人口集中，傳統型普通犯罪多發，中心城區金融、知識產權等“高精尖”案件集中，但數量較少。即便考慮辦案難度等因素，不同基層院之間的不均衡狀況仍比較突出，容易影響辦案大區檢察官的工作積極性。此外，作為檢察官業績考核基礎的檢察官崗位職責設置也仍待進一步完善，檢察權橫向配置上的職權區隔仍待進一步明晰。

（四）業績考核指標與改革的契合度不高

在檢察官業績考核制度中，關鍵是設置科學的考核指標。當前，一部分檢察官業績考核指標與當前檢察改革的契合度仍有待進一步磨合。例如，領導干部直接辦案與審批審核案件的考核權重：專業化辦案模式下，不同案件類型面臨法律監督的機會不同，如何設計檢察官法律監督的數量指標，檢委會審議案件時如何明晰承辦人與檢委會委員的司法責任，認罪認罰從寬的案件與普通案件的考核分值如何協調，公益訴訟案件各個程序如何科學設計考核分值等。

（五）績效考核的管理方法傳統單一

目前績效考評的管理方法較為傳統和單一， 重考評，輕分析，更多的是簡單的數據統計，然后排名打分，很難全面客觀地反映一個檢察官的案件辦理整體情況。 如果只考慮結果，必然會帶來負面影響，影響檢察官辦案的積極性。業績考核的出發點是鼓勵檢察官處理案件，但結果卻相反，這自然是對考績目標的理解偏差或執行過程過于僵化的結果。

（六）業績考核的程序缺乏互動性

目前，檢察官的業績考核是單向的，檢察官在進行績效時缺乏主動性和積極性，大多采取消極應付和被動接受的態度，不是十分關心，也不主動提供各種佐證材料。在業績考核中，檢察官通常會根據所發的各種表格進行格式化地填寫，最終的考核結果有檢察官的考核機構根據一定是標準評定，檢察官的績效評價往往成為人事部門的工作，檢察官只是被動地等待評價結果，這就使得我國檢察機關在績效考評程序的設置上欠缺良性互動。

三、完善檢察官業績考核制度的對策建議

在當前司法責任制背景下，檢察官業績考核制度的完善，必須以公開、公平、公正為原則，以辦案業務實績為首要評價基準，進而根據檢察官崗位職責要求和目標任務，對檢察官在檢察辦案工作過程中體現的態度、行為、效率、效果等多項內容進行實事求是的考察認定，作出相應評價，并將評價落實至真切的“賞罰”結果。當前，完善檢察官業績考核制度的重點包括：

（一）明確檢察官業績考核制度的目標定位

1.針對性強、注重量化。考評指標應當符合檢察官工作特點，真實反映檢察辦案工作實績且易操作。在對工作績效進行量化考核時，應盡可能使用可衡量的事實指標，如案件和業務完成情況、案件質量業績和案件有效性等工作，盡可能少的采用抽象和主觀的指標，如平時為人、自我評價等。在此基礎上，應充分吸收、融合一線檢察辦案人員與相關領域專家學者意見，最大限度減少整個指標體系的紕漏。

2.重視過程、注重結果。從當前國外檢察官業績考核制度看，一個較為突出和明顯的特征是對過程控制和結果應用都很重視。但是我國相對而言比較重視考核結果，不太重視過程的控制，這樣就會造成平時工作不夠努力，考核評價時通過各種途徑提高考核成績。因此，在我國的檢察官業績考核制度進一步完善時，借鑒國外檢察機關的作法是很有必要的，要在考核評價時重視過程、注重結果。在權利運行方面，要對檢察官報檢察長審批、審核的案件進行留痕，明確承辦人意見和審批審核意見。 在辦案規范化方面，要依托統一系統和規范化檢查等機制，對辦案流程進行全程控制等等。

3.全面覆蓋、突出重點。檢察官所檢察官的工作不僅涉及逮捕批準、公訴案件的調查和處理、民事和行政公益訴訟等專業性工作，而且涉及大量的一般行政工作，如報告工作信息、開展法治宣傳教育、優化經營環境等等。因此，在設計評價指標時，必須考慮到工作的所有方面。同時，要緊緊圍繞檢察中心工作與核心任務，科學設置不同工作類別的業績考核權重。

4.容易分析、便于處理。整個完善的業績考核體系需要大量的業績考核指標，這樣才能夠全面、客觀地反映檢察官的工作績效。然而，過于復雜的考評指標設計往往又會使績效考評工作變得過于繁瑣和復雜。因此，出于操作簡便需要，還需對各項指標進行適當的提煉概括與合并，突出核心指標和重要指標，并充分運用信息及時手段自動導入基礎性數據，使考核數據本身易分析、易處理。這樣才能在保障考評結果準確性的同時有利于考評工作高效進行。

（二）建立健全不同門類檢察官分別考核的新機制

針對不同門類檢察工作缺乏可比性的實際，可考慮設立按不同業務門類對檢察官分別進行考核的工作機制。根據內設機構改革后，檢察業務辦案專業化分工的思路，分別按照普通刑事案件批捕起訴、特定罪名刑事案件批捕起訴、訴訟監督、刑事執行監督、民事行政和公益訴訟、未成年人刑事檢察、控告申訴、案件管理、法律政策研究等大類，制定統一的評估標準，并以個案或業務的數量、個案的質素、個案處理程序的標準化、個案處理的成效為評估的核心指標。以解決不同門類檢察官無法類比的難題，形成同一門類業務條線采用同一標準的相對公平的考核體系。同時，在條件成熟時，由市院制定全市三級院不同業務門類的檢察官業績考核制度，分別對全市三級院各業務門類的全部檢察官辦案業務績效進行統一考核，并根據一段時間考核結果調整相關院檢察官崗位職數的配置，從而解決不同院辦案業務量不均等所帶來的難題。

（三）充分發揮正向激勵和監控約束的雙向效應

業務考核是一種激勵手段，不是最終目的，考核的最終目的是為了提升辦案質效、工作水平和檢察人員的司法辦案能力。因此，要避免傳統思維中將考核等同于監督、“挑刺”的不良傾向，充分發揮業績考核在激勵優秀、引導爭先、鼓勵創新、防止錯漏、糾正不足、懲戒錯誤等方面的綜合效應。加大案件質量激勵力度，引導檢察官辦理更多優質案件，提高工作成效，使業績考核結果與檢察官的職業職稱、職務水平、年終考核、工資晉升等個人價值和利益相聯系，形成長期的激勵機制。同時，對照辦案量質效的標準，給檢察官提供切實可行的提示意見、改進建議和必要的負面評價，使他們在案件實體、辦案流程、風險防控、辦案效果等方面少犯或不犯錯誤，減少或避免瑕疵，從而在正反兩個方面引導檢察人員提升辦案質效，推動業務能力，真正實現業務考評的價值目標。

（四）重視“智慧檢務”在檢察官業績考核中的應用

基于“大數據+人工智能+云計算”技術，構建檢察官業績智慧考核系統。改變傳統的檢察官考核模式，將主觀性、隨意性較大的檢察官考核升級為客觀化、標準化的業績智慧考核。可以通過系統對接全國統一業務應用系統、案件質量評查系統等系統，實現平臺貫通、數據融通。主要是要建立案件質量效果和規范化模塊、業務數量模塊、個人素養及職業操守模塊等三個模塊。案件質量效果和規范化模塊設立案件實體質量、程序質量和辦案工作成效三大板塊，以統一業務系統的辦案信息錄入為基礎，對每起案件從受理到辦結的全過程進行留痕管理，處理案件質量、規范化和效果的數據信息全貌和綜合考核得分。業務數量模塊可以通過統一業務應用系統統計功能導入數據，自動生成檢察官的業務辦案數量，按照數量考核標準折算成相應分值進行考核記分。個人素養及職業操守模塊主要包括檢察官的研修成果、信息、調研、宣傳等通用類工作的數量、成效、個人榮譽、廉潔從檢、作風紀律等內容，由相關管理和職能部門定期錄入相關數據，形成完整的檢察官個人素養和綜合能力數據庫，按照相應的考核標準進行考核計分。

（五） 確立符合司法責任制要求的檢察官業績考核指標體系和方法

由于傳統的考核指標包括是德、能、勤、績、廉等內容，其中德、能、廉等內容過于概括，太籠統，不具體，可操作性不強，所以有必要進行改變和調整，確立確立符合司法責任制要求的檢察官業績考核指標體系。鑒于檢察官在司法實踐中的業績主要是通過檢察業務實績和司法行為來體現，可以把考核的指標確定為業務實績和司法行為兩大類，在這兩個一級指標下再根據不同的內容分別設置二級、三級指標，形成一個以業務實績和司法行為為主要內容的三級指標體系。其中，業務實績指標主要側重對檢察官司法業務行為進行實效性評估，司法行為指標側重對檢察官職業素養和紀律廉潔等方面進行評估。

1.業務實績考核指標體系。業務實績考核指標體系，可以設置數量、質量、效率和效果等四個二級指標。一是數量指標，可以設置辦案數量和其他業務工作量兩個三級指標。二是質量指標，可設置認定事實、采納證據、適用法律、案件程序、評估風險、法律文件、處理財物等七個三級指標。三是效率指標主要考核檢察官的辦案效率或業務工作效率。可以設置及時性、繁簡分流等二個三級指標。四是效果指標，主要考核檢察官的辦案效果。可以設置社會效果和法律效果等二個三級指標。

2.司法行為考核指標體系。在檢察官的司法行為考核指標體系中，主要包括績效指標、紀律指標、作風指標以及禮儀指標等四項二級指標。一是績效指標，主要評價檢察官履職原則、基本素質和能力、專業水平、理論素養和履職潛力三個三級指標。二是紀律指標，可以設定八個三級指標，包括政治紀律、組織紀律、工作紀律（包括槍支、彈藥和檔案的管理紀律、公務和警察車輛的使用）、廉政紀律、辦案紀律、保密紀律、生活紀律（禁酒令等）等紀律。三是作風指標，可以設置黨的傳統作風、司法作風兩個三級指標。四是禮儀指標，可以設置工作禮儀、著裝禮儀、接待和語言禮儀、外事禮儀等四個三級指標。

3.考核評價的具體方法。檢察官業績考核指標體系由2個一級指標及其下設的2個二級指標、30個三級指標構成。當然三級指標之下還有具體的單項指標和印證材料或者是統一業務應用系統中的統計數據。然后根據不同指標設置不同的比例分值，比如一級指標中的業務實績與司法行為在整改檢察官業績考核體系中可以認為是同等重要的，因此分值比例為各占50%;在一項一級指標下，對每一項二級指標按照指標的重要性設置一定的比例，如業務實績考核指標體系，數量指標、質量質量、效率指標和效果指標等四個二級指標可以分別設置10%、20%、10%、10%的權重，同時四個二級指標的權重均以100分為基礎。再對每個二級指標下的每項三級指標分別設置一定的分數，但總分不得超過100分，如作為二級指標的可以設置社會效果和法律效果等二個三級指標，那么可以分別設定社會效果50分，法律效果50分。在考核計分時，先由考核組通過各項三級指標下的具體的單項指標和印證材料或者是統一業務應用系統中的統計數據對各位檢察官的各項三級指標進行測算并賦予分值，然后相加形成各項二級指標的基礎得分，再乘以相應的二級指標權重，得出各項二級指標的考核得分，之后把業務實績考核指標體系之下的四個二級指標得分相加形成業務實績考核指標體系考核評價得分，把司法行為考核指標體系之下的四個二級指標得分相加形成司法行為考核指標體系考核評價得分，最后把這兩個一級指標考核評價得分相加，就形成了檢察官的業績考核評價總分。

注釋：

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