企業職工養老保險制度的沿革與突變
——新中國社會保險史話之五

我國企業職工養老保險建立迄今已近70年，超過了許多人一生的時長，其間發生了數不清的大事小情。把握制度沿革與突變的幾個關鍵節點，庶幾可以摸到歷史演進的大略脈絡。

橫空出世 動蕩蛻變

舊中國，只有政府機關及鐵路、郵電等少數行當有過退休金制度。中華人民共和國建立之初的1951年，政務院發布《勞動保險條例》，由企業繳費構成勞動保險基金，其中主要保障項目之一是養老補助費，由此建立起覆蓋各類企業及其職工的養老保障制度。《條例》規定了享受按月發給養老補助費的年齡、工齡條件和支付標準，從當年5月1日起，也就是68年前的本月，第一批符合條件的企業職工開始從勞動保險基金領取相關待遇。這個初建的制度呈現出幾個鮮明特征：一是通過基金統籌來分擔經濟風險，屬于典型的社會保險計劃；二是在勞動保險的總框架下安排職工退休保障，而不是單獨建立養老制度；三是由企業單方繳費作為籌資渠道；四是經辦事務由工會組織承擔，政府部門實施監督。總體看，借鑒當時蘇聯模式的痕跡比較明顯。

《條例》施行了18年，給曾經老無所依的數百萬勞動群眾帶來了前所未有的福利，翻閱史料，當年工人們歡呼慶祝《條例》的場景仍歷歷在目。但在“文革”高潮的1969年，勞動保險金被“一律停止提取”，退休職工的勞保開支改在企業營業外列支，勞保統籌制度蛻變為徹底的“雇主責任制”。從橫空出世到衰變沒落，企業養老保險前行之路在這里拐了一個大彎。

撥亂反正 重建統籌

“文革”結束后的1978年5月（恰巧又是5月），全國人大常委會原則批準了《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關于工人退休、退職的暫行辦法》，9天后國務院印發全國，這就是著名的104號文件。兩個《辦法》統一適用于黨政機關、群眾團體和全民所有制的各類企事業單位，恢復了中斷多年的退休制度，帶有鮮明的撥亂反正色彩，并調整了退休的連續工齡條件和待遇標準。104號文件的實施高度契合黨和國家把工作重點轉向以經濟建設為中心的大局，推動順利實現干部隊伍新老交替和職工隊伍結構調整，相關政策標準也管用了多年，可以說是我國職工養老保障由亂轉治的一塊界碑。

與此同時，另一項撥亂反正的事業也在層層推進：一些地方對集體企業自行探索組織退休費統籌。1983年國務院頒布有關集體經濟的法規提出：城鎮集體企業要根據自身經濟條件，提取一定數額的社會保險金，解決職工的年老退休等生活保障問題。這為集體企業建立養老保險制度提供了政策依據。由此及彼，1984年5月（還是5月），勞動人事部等5部門向國務院呈報《關于統籌全民所有制單位退休基金的報告》，建議開展以地市縣為單位的企業退休費用社會統籌。這個報告的思路成為各地試行企業退休費統籌的有力指導。1986年7月，國務院發布有關改革企業勞動制度的四個規定，確定國營企業招用工人必須實行勞動合同制，同時對其退休養老實行社會保險制度。這項制度雖然只在合同制工人范圍施行，卻是一次意義重大的變革，恢復了被“文革”廢棄的社會統籌機制，適應“社會主義商品經濟”條件下分散企業退休養老風險的需求，并有4大發展：一是對企業職工退休養老單獨建立保障制度，而不再是綜合保障中的一個項目；二是確定“退休養老基金”由企業和勞動合同制工人個人共同繳納，比勞動保險擴展了更寬的籌資渠道；三是退休待遇根據繳費年限長短、金額多少等因素確定，改變了只按工作年限分檔計算的粗泛方法；四是工人退休養老工作由勞動部門所屬的社會保險專門機構管理，調整了勞動保險時期由工會組織經辦的體制。到1988年底，全國實行退休費統籌的市縣達到2200個，覆蓋了5900多萬人。1991年國務院發布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，把單建制度、雙方繳費、社會統籌、基金專戶、社保機構管理等被實踐證明行之有效的經驗轉化為國家統一政策，并確定適用范圍為全民企業，城鎮集體企業可以參照執行，外商投資企業及城鎮私營企業和個體勞動者也要逐步實行。

退休費統籌從集體企業發展到國營企業合同制工人，進而擴展到各類企業及其職工，是對勞動保險的回歸，更是在經濟體制轉軌背景下的制度重建，算得上企業養老保險的又一次突變。

創新模式 構建體系

再次突變出現在1993年11月，黨的十四屆三中全會提出養老保險實行社會統籌與個人賬戶相結合，成為企業職工養老保險發展進入新階段的顯著標志。此后20年不斷探索和完善，初步構建起比較完整的制度體系。一是形成統賬結合的基本模式。經過兩種不同實施辦法（大賬戶和小賬戶）的兩年試點，1997年國務院發布26號文件，統一繳費比例、個人賬戶規模、統籌基金和個人賬戶基金的結構、領取條件和各類群體的待遇計發辦法。二是規范制度運行。在世紀之交的“兩個確保”中，以確保基本養老金按時足額發放為目標，把企業養老保險費差額繳撥改為全額征繳，同時把一些地區的雙基數繳費改為按工資單基數繳費；把養老金企業發放改為社會化發放，進而推進退休人員社會化管理；厘定統籌基金支付項目，補發歷史拖欠的養老金，將行業統籌下放地方管理等。三是擴大制度覆蓋面。制定《社會保險費征繳暫行條例》，除各類企業外，還將實行企業化管理的事業單位、城鎮個體工商戶涵蓋在制度范圍內，并集中解決了集體企業未參保退休人員納入養老統籌的歷史遺留問題。到2012年底，參保人數超過3億人，成為世界上最大的單項養老保障制度。四是拓展籌資渠道。從1998年起，逐年增大各級政府對職工養老保險的投入，使之成為企業和個人繳費之外的重要資金來源；同時建立了戰略儲備性的全國社會保障基金。五是優化政策和管理。經過先后在遼寧、東北3省等地開展完善社保體系的試點，國務院于2005年發布38號文件，進一步統一全國費率、改進基本養老金計發辦法，并推進省級統籌。這一時期，還連續調整基本養老金待遇，建立基金預算管理制度，在應對國際金融危機期間采取緩繳措施為企業解困。

這20來年，是企業養老保險制度改革舉措頻密、跨越步伐極大的階段。如果說有一面旗幟導引著改革的話，那旗幟上清晰寫著8個大字——社會主義市場經濟。

頂層設計 登高望遠

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，企業養老保險制度發展也進入了新境界，呈現出縱橫捭闔、拓廣掘深、思近慮遠的新樣貌。按照十八大指出的“增強公平性、適應流動性、保證可持續性”的社會保障體系建設方向，從2013年起開始研究制定完善養老保險制度的總體方案，規劃了8個方面19項重大任務，經中央同意，逐項推出實施。

在增強公平性方面：2014年10月實施機關事業單位養老保險制度改革，實行與企業相同的統賬結合模式，解決了困擾多年的“雙軌制”弊端。同年將新農保、城居保統一整合為城鄉居保制度，促進城鄉統籌，并與職工養老保險共同構成兩大基本制度平臺。從2016年起統一調整機關和企事業單位退休人員養老金，逐步縮小“待遇差”矛盾，并探索了兼顧保障與激勵的結構性調整方法。

在適應流動性方面：2014年實施了各類參保人在城鄉居保與職工養老保險之間的銜接政策；2017年又出臺機關事業單位參保人員跨地區、跨制度流動的轉移接續政策，更加適應人力資源市場流動性增強的趨勢。

在保證可持續性方面的舉措就更多、更有力：2015年決策對基本養老保險結存基金按照市場化、多元化、專業化的原則開展投資，以期更有效地保值增值。2017年11月，國務院發布《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》，按照使全體人民共享國有企業發展成果、促進改革和完善基本養老保險制度、實現代際公平的指導思想，迅即開展試點，開辟了籌資新渠道。2018年7月開始執行職工養老保險基金中央調劑制度，為盡快實行全國統籌奠定基礎、積累經驗。多層次體系建設也加快了步伐——從2014年10月起，建立了機關事業單位職業年金制度；2017年12月人社部、財政部聯合發布規章,規范了稅收優惠支持的企業年金制度；2018年5月又在部分地區試行個人稅收遞延型商業養老保險，第三支柱也開始“破冰”。最近的重大舉措是，2019年4月出臺降低社會保險費率綜合方案，其中職工養老保險費率大幅調低4個百分點，同時改進繳費基數，為企業創造了更寬松的發展空間。

黨的十八大以來7年時間不長，但職工養老保險各項改革舉措的輻射之廣、力度之大前所罕見，處處可見“高、遠”二字——制度、政策的統一性更高，變革、發展的前瞻性更遠。

回顧我國企業職工養老保險近70年歷程，盡管風云變幻，跌宕起伏，但社會保險的基因傳承未絕，追求社會公平正義的目標始終未變，更深層次說，黨和政府為民謀利的拳拳初心未改，與時俱進的開創精神愈益強勁。