兩險合并全面推開應(yīng)有“升級版”

文／王艷艷

企業(yè)職工生育保險制度施行以來，一直作為獨立的社會保險制度運行。然而生育保險在完善政策以及擴(kuò)面征繳、保障待遇等管理服務(wù)層面，一直處于政策發(fā)展相對緩慢、事業(yè)發(fā)展相對滯后的地位。在我國社會保險制度走向縱深改革和不斷完善的大背景下，生育保險事業(yè)也面臨新的改革要求。

根據(jù)2017年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并實施試點方案的通知》，合并實施試點工作的總體思路為“保留險種、保障待遇、統(tǒng)一管理、降低成本”，基本內(nèi)容包括統(tǒng)一參保登記、統(tǒng)一基金征繳和管理、統(tǒng)一醫(yī)療服務(wù)管理、統(tǒng)一經(jīng)辦和信息服務(wù)、職工生育期間待遇保持不變。截至2017年7月，12個試點城市全部啟動了生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并實施試點工作。

合并實施取得預(yù)期成效

試點城市兩險合并實施的主要做法如下：（1）統(tǒng)一參保登記。試點城市規(guī)定經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理參保單位兩項保險的參保登記和變更，而參保單位只需提供一套單位登記證、稅務(wù)證和銀行開戶許可證等證明，便可實現(xiàn)兩項險種的開戶登記及變更。（2）統(tǒng)一基金征繳和管理。試點城市將生育保險基金并入了職工基本醫(yī)保基金，執(zhí)行統(tǒng)一征繳和管理。在費率確定方面，對于企業(yè)職工，各城市將生育保險費率與基本醫(yī)療保險費率相加作為合并實施后的費率；對于靈活就業(yè)人員，部分城市未將其納入生育保險參保范圍，其所發(fā)生的符合條件的生育醫(yī)療費用由職工醫(yī)療保險支付；對于機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員，部分城市執(zhí)行與企業(yè)職工相同的費率，部分城市設(shè)置了低于企業(yè)職工的費率。（3）統(tǒng)一定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)和協(xié)議管理。試點城市將生育醫(yī)療有關(guān)要求和指標(biāo)統(tǒng)一在醫(yī)療服務(wù)協(xié)議中，實行統(tǒng)一管理。在執(zhí)行中，部分城市要求醫(yī)保定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)具備生育服務(wù)條件，部分城市直接統(tǒng)一了兩險的醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)。（4）統(tǒng)一經(jīng)辦管理和信息系統(tǒng)。試點城市通過整合原有兩險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和人員實現(xiàn)了經(jīng)辦管理的整合，部分城市通過信息系統(tǒng)一體化實現(xiàn)了生育醫(yī)療費用和疾病醫(yī)療費用的統(tǒng)一結(jié)算。

試點城市取得的成效包括：（1）擴(kuò)大了生育保險參保覆蓋面。兩險合并實施之前，不少城市生育保險參保人數(shù)與職工基本醫(yī)保在職人群存在較大差距，合并實施對此有明顯改善。試點城市2017年生育保險參保人數(shù)增長率較2016年有顯著提高，其中部分城市參保人數(shù)增加10%以上。兩險合并實施有利于生育保險吸納原本只參加職工基本醫(yī)保而未參加生育保險的人群，這部分人群正是擴(kuò)面較為困難的以小微企業(yè)為主的群體。（2）提升了生育保險管理效能。可從四個維度體現(xiàn)：一是降低了管理運行成本，這在合并實施之前醫(yī)保和生育保險經(jīng)辦分設(shè)的城市尤為明顯。二是提升了工作人員經(jīng)辦效率。原本需要分別操作的工作合并執(zhí)行，減少了工作人員的重復(fù)勞動，提升了經(jīng)辦效率。三是優(yōu)化了經(jīng)辦流程。信息系統(tǒng)改造升級，各項經(jīng)辦流程得到優(yōu)化。四是加強(qiáng)了服務(wù)監(jiān)管，通過統(tǒng)一協(xié)議管理實現(xiàn)監(jiān)管效能提升。（3）強(qiáng)化基金共濟(jì)，提高了生育保險基金抗風(fēng)險能力。兩險合并實施之前，試點城市生育保險基金普遍面臨當(dāng)期收不抵支、赤字嚴(yán)重的局面，合并實施對這一問題起到了緩解作用。一是生育保險覆蓋面的擴(kuò)大使生育保險自身抗風(fēng)險能力提高，二是險種之間的互助共濟(jì)增強(qiáng)了生育保險可持續(xù)性。（4）便利了參保人員待遇享受。對于生育并發(fā)癥、合并癥的費用報銷更為便利，同時，生育保險定點機(jī)構(gòu)數(shù)量的增加為參保人員提供了更多的選擇。

全面推開需注意的問題

合并實施試點工作取得了預(yù)期成效，積累了一定的經(jīng)驗。2018年12月，第十三屆全國人大常委會第七次會議審議了《國務(wù)院關(guān)于生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并實施試點情況的總結(jié)報告》，報告認(rèn)為“通過實施試點，生育保險覆蓋面擴(kuò)大，基金共濟(jì)能力增強(qiáng)，監(jiān)管水平提高，經(jīng)辦服務(wù)水平提升，享受待遇更加便利，達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，適于全國推開”。2019年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并實施的意見》（下文簡稱《意見》），指出應(yīng)遵循“保留險種、保障待遇、統(tǒng)一管理、降低成本”的總體思路，推進(jìn)生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并實施，實現(xiàn)參保同步登記、基金合并運行、征繳管理一致、監(jiān)督管理統(tǒng)一、經(jīng)辦服務(wù)一體化。《意見》中明確了合并實施的原則、目標(biāo)、主要政策與試點一致，但試點工作中的關(guān)鍵問題在全面推開期間依然需要注意。

合并實施并非“五險變四險”，生育保險依然存在。由于生育保險參保人數(shù)少、基金規(guī)模小等原因，輿論中有“合并實施即取消生育保險”的誤讀，事實上生育保險依然是5項社會保險中的一項，在當(dāng)前階段依然有存在的必要。

首先，生育保險自制度建立就擔(dān)負(fù)保障生育女職工基本生活和必要醫(yī)療服務(wù)的社會功能，對于促進(jìn)婦女平等就業(yè)、分散生育風(fēng)險、維護(hù)社會穩(wěn)定具有重要意義。生育保險通過生育津貼彌補(bǔ)用人單位或女職工因生育造成的工資損失，解除女職工后顧之憂，保障女職工順利地度過生育期。對于企業(yè)，生育保險有效均衡了企業(yè)間的生育費用負(fù)擔(dān)，彌補(bǔ)女職工占比高的企業(yè)用工成本，促進(jìn)公平競爭。生育保險制度的功能定位與其他險種明顯有別，是其他險種所不能涵蓋的。

其次，我國已快速步入并將長期處于老齡化社會，人口紅利逐漸消失，鼓勵生育二胎成為重要國策。在當(dāng)前背景下，生育保險制度支持人口結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)人口政策貫徹實施的功能倍加強(qiáng)化。一方面，隨著全面兩孩政策的實施，全社會對生育保障政策寄予更高的關(guān)注和期待。人們期望生育保險制度能夠順應(yīng)人口政策調(diào)整，逐步增加保障功能、提高保障水平。另一方面，生育保險具有保護(hù)婦女權(quán)益、提高人口素質(zhì)的社會功能，在全面兩孩政策下這項功能更加突出。所以，在當(dāng)前形勢下，生育保險的功能應(yīng)當(dāng)予以加強(qiáng)而非弱化。

妥善處理靈活就業(yè)人員參保問題。合并實施試點中，各城市對職工實行生育保險和醫(yī)療保險捆綁參保，而對靈活就業(yè)人員則大多排除在生育保險覆蓋范圍之外，其生育保險醫(yī)療待遇可由職工醫(yī)療保險按照職工醫(yī)保規(guī)定進(jìn)行支付，不享受生育津貼待遇。

各地之所以將靈活就業(yè)人員排除在生育保險制度之外，主要出于以下幾方面原因：一是靈活就業(yè)人員工作穩(wěn)定性不高，收入來源持續(xù)性較差，對于生育保險的參保意愿不強(qiáng)，極其容易在面臨享受待遇前投機(jī)參保；二是一旦生育保險與基本醫(yī)療保險捆綁參保，個別靈活就業(yè)人員可能因為不愿意參加生育保險而選擇放棄醫(yī)療保險；三是認(rèn)為靈活就業(yè)人員的工作形式特殊，不支付生育津貼對其影響不大。

根據(jù)對全國宏觀數(shù)據(jù)的數(shù)理測算，從全國層面來看，假設(shè)靈活就業(yè)人員與在職人員執(zhí)行同樣的費率標(biāo)準(zhǔn)（職工和單位費率之和），享受同樣的待遇（生育醫(yī)療和生育津貼），結(jié)果顯示即使所有靈活就業(yè)人員全部參加生育保險，依然會惡化生育保險基金財務(wù)狀況，如果再加上靈活就業(yè)人員的選擇性參保因素，對生育保險基金的影響更是雪上加霜。但是從制度公平性角度出發(fā)，覆蓋群體的公平性是制度公平的重要評價指標(biāo)。在大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的時代背景下，自謀職業(yè)等靈活就業(yè)形式的勞動者大幅增加，未來可能發(fā)展為就業(yè)新常態(tài)。單純以單位職工界定生育保險參保范圍有片面性，從機(jī)會公平和權(quán)利公平角度考慮，覆蓋群體的公平性應(yīng)當(dāng)滿足。

加強(qiáng)基金風(fēng)險防范，確保生育保險制度可持續(xù)運行。2017年，試點城市生育保險基金普遍出現(xiàn)當(dāng)期赤字，且赤字率較高。從全國層面看，當(dāng)年生育保險基金收入642 億元，支出744 億元，當(dāng)期赤字較為嚴(yán)重。此次全面推開合并實施的《意見》中特意強(qiáng)調(diào)了“確保制度可持續(xù)”，明確各地要研判當(dāng)前和今后人口形勢對生育保險支出的影響，增強(qiáng)風(fēng)險防范意識和制度保障能力；根據(jù)生育保險支出需求，建立費率動態(tài)調(diào)整機(jī)制，防范風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁，實現(xiàn)制度可持續(xù)發(fā)展。將生育保險基金并入基本醫(yī)療保險基金的同時更要加強(qiáng)風(fēng)險防范，通過調(diào)整費率等手段減少因待遇政策調(diào)整、人口結(jié)構(gòu)變化等對生育保險基金帶來的風(fēng)險，實現(xiàn)生育保險制度內(nèi)基金收支平衡。