養老保險費補繳的問題與建議

文／黃瑩瑜

存在問題

企業職工基本養老保險費補繳門檻過高。實踐中，社保機構或稅務機關在辦理企業職工基本養老保險費補繳業務時，存在用人單位主動申請補繳渠道不暢通的問題。一些社保機構要求申請人提供法院判決、生效仲裁裁決或者勞動保障監察機構出具的生效行政處理、行政處罰決定書，確認用人單位存在未為該職工參保繳費的違法事實，并經責令或判決、裁定限時去補繳的才給予辦理補繳業務。對于用人單位未經有關機構確定存在違法事實，主動到經辦機構或征收機構申請補繳的，均不予辦理。還有一些地方要求用人單位或者職工提供社會保險行政部門確認勞動關系存續時段的證明，才給予補繳等。由于補繳職工養老保險費的訴求一般具有滯后性，很多勞動者在年輕時或勞動關系存續時不提出補繳要求，導致過后超過救濟期限無法獲得相關判決、裁決和法律文書，無法進行補繳。還有很多勞動者已經和用人單位就補繳事宜達成一致意見，但是相關部門要求出具確認用人單位違法的法律文書，這將導致補繳不能。

補繳期限受限導致補繳意義不大。一些地方根據《勞動保障監察條例》關于2年追責期限的規定等，規定補繳期限不得超過2年。很多職工應參保未參保年限長達10余年，補繳以后就達到按月領取基本養老金條件，但如果只能補繳2年，對其意義不大。

補繳成本過高迫使職工放棄補繳。一些地方規定，以補繳時繳費基數下限作為過往年限補繳費基數，同時還征收滯納金、利息等，導致參保人員補繳成本過高，甚至出現補繳比不補繳待遇更低的離奇結果。

假設兩個參保人各項參保條件都一致，繳費時間都是從1994年1月至2008年12月（共180個月），且均按照全市在崗職工平均工資繳費，但其中一人為正常繳費，另一人于2018年進行企業應參保未參保補繳，則兩人在2018年底到齡退休時，正常繳費人員基本養老金約為1650元，應參保未參保人員補繳后基本養老金約為660元。補繳人員養老金遠低于正常人員，主要有兩方面原因：一是由于補繳指數帶有懲罰性，所以補繳人員的平均指數只有0.244，僅為正常人員的18%。同時由于平均指數0.244遠低于0.6，進一步拉低基礎養老金，導致補繳人員的基礎養老金僅為正常繳費人員的28%。二是由于補繳人員的首次參保時間是2018年，不符合過渡性養老金和地方養老金領取條件，導致這兩項待遇為0。最終導致補繳人員待遇總額遠遠低于正常繳費人員。

產生原因

產生上述問題的主要原因有兩方面，一是政策本身并未出現問題，但是各地在執行時，負責辦理補繳業務的部門自行設置門檻和限制；另一種是政策規定本身就損害了職工利益，如補繳的標準過高、補繳后產生的權益過低等。

業務辦理部門為避免審計風險而增設條件。雖然相關政策規定只要存在勞動關系，并且在勞動關系存續期間具有應參保未參保的事實，就可以補繳。但是由于負責辦理補繳業務的部門缺乏甄別用人單位提供的勞動關系證明真實性的能力，而且實踐中也存在不少虛構勞動關系進行補繳以獲得長期養老待遇的案例，導致辦理業務的部門自行提高補繳門檻，要求提供判決、裁決或行政處罰決定書等法律文書作為補繳的前提，避免審計風險。

認為“補繳產生的權益如果等同于正常繳費是對正常繳費人群的不公平”。針對在政策制定時規定補繳產生的待遇權益遠低于正常繳費的問題，政策制定者通常認為：在認定、計發參保人養老保險待遇和權益時，區分補繳與正常繳費待遇兩種情形是為了體現時間成本。如果用人單位和參保人沒有按時足額繳費，應當為通貨膨脹、基金收支管理等所受到的影響付出成本，否則將對其他正常繳費人群不公平。此種觀點沒有考慮，如果補繳成本遠高于正常繳費成本，再降低補繳收益，是否存在“矯枉過正”的問題。

認為“補繳產生的權益如果等同于正常繳費將沖擊正常繳費”。從實踐來看，擔心沖擊正常繳費是區分補繳和正常繳費所產生待遇的重要原因。如果允許補繳后產生與正常繳費同等的待遇，則職工可能失去對用人單位依法參保繳費進行監督的積極性，而用人單位天然具備逃避參保繳費責任的動機，這將造成勞動關系雙方均不愿正常繳費的結果，嚴重影響養老保險制度健康運行。顯然，這一觀點也沒有考慮補繳的額外成本。

法律分析

上述做法在合法性方面可能存在一定問題。對于違反規定自行提高補繳門檻、不接受符合上位法規定的補繳，自行限制補繳年限等做法，一些法院、行政復議機關作出的生效判決、行政復議決定已經認定為違法，并責令予以糾正。早在2000年前后，廣東省高級人民法院，深圳、東莞、佛山等地的中級人民法院的生效判決，以及省人力資源社會保障廳的生效復議決定的觀點十分一致，均認為只要勞動關系真實，存在應當參保而未參保的情形，經辦機構或稅務部門就應當為用人單位辦理補繳業務。且不得限制補繳的年限，如不得設置最長不超過2年的限制，最早的補繳期限可追溯至當地實施企業職工基本養老保險制度之月。職工如果在補繳時遭受不法對待，可依法申請行政復議或提起行政訴訟維護自身權益。

政策規定補繳權益過低缺乏法理支撐。補繳機制的法理基礎是，用人單位具有強制為其職工參保的責任，在用人單位應參保未參保的情況下，為保障勞動者權益不受損害，產生補繳業務。因此，補繳業務的根本目的在于改正用人單位的違法行為，補正職工遭受的養老保險權益損失。其性質屬于對侵權行為的糾正，法律對侵權行為糾正的基本原則是恢復原狀、賠償損失，補繳機制也應當遵循恢復原狀的基本原則。但是，目前補繳所產生的待遇權益遠低于正常繳費，不符合恢復原狀的原則，缺乏法理支撐。

上述做法在合理性方面也有較大爭議。本文認為不應設置對補繳所產生待遇的懲罰性機制。一是補繳所要繳納的金額不會比正常繳費低，而且用人單位支付了滯納金，理論上不會對基金的收支產生影響。根據社會保險繳費與權益對等的原理，相同的繳費應當產生同等待遇。區分補繳與正常繳費的待遇，甚至出現補繳比不補繳待遇更低的情況，違反社會保險基本原理。二是顯失公平。根據《社會保險法》第八十六條釋義，職工繳納社會保險費由用人單位代扣代繳，違法主體的法律責任應由用人單位承擔，而不包括個人。加收滯納金是通過給用人單位增加額外金錢負擔的方式，促使其盡快補繳養老保險費，已經對不按時足額繳納養老保險費的主體作出了懲罰。由于違反參保繳費及代扣代繳的責任主體是用人單位，違法責任和相應不利后果不應當由參保人個人承擔。

但是根據《行政強制法》規定，滯納金設置了封頂機制，即滯納金不得超過本金。許多觀點指出，滯納金一旦封頂，就無法體現對用人單位不按時繳費對基金產生的通脹等時間成本的責任，將導致補繳影響基金的收支平衡。此觀點具有合理性。

改革建議

統一補繳的條件、年限及標準。應當明確補繳的統一實體條件以及相應的證據要求。實體條件應當包括：（1）統一要求繳納滯納金。（2）在證據要求上，應當考慮防止“造假”，除有司法裁判等確定的法律文書外，直接根據用人單位提交材料辦理補繳手續的，可以要求必須具備確定性的證據，如工資的銀行轉賬憑證、原始檔案資料等。（3）統一補繳年限的起始時間不超過當地實施企業職工基本養老保險制度之月。（4）統一補繳標準為以補繳時段對應期間職工本人工資申報繳費工資基數，按對應時段當地繳費比例和基數的規定計算應當繳納的養老保險費。

取消對補繳人員待遇的懲罰性規定。由于應參保未參保人員進行補繳的未參保責任大部分在于用人單位，參保人屬于利益的受損方，宜取消對補繳人員待遇的懲罰性規定，對應參保未參保補繳人員的補繳年限視作正常繳費年限，規定補繳的參保人在認定首次參保時間、視同繳費賬戶權益、實際繳費指數、地方調節金、按月領取基本養老金時間時，享受與按時足額繳費情形同等待遇。只要規定了補繳的強制性法律責任，就可以避免“合謀虛假補繳”問題，補繳的違法責任通過法律責任解決，與參保人的權益分割。

加大對正常參保繳費的監督執法。加強監督執法,力爭實現應保盡保和基本養老保險費應繳盡繳。企業職工基本養老保險參保率仍不高,既有制度設計方面的原因（如企業繳費比例居高不下,導致企業負擔重,因此不愿參保），也有執法不嚴方面的原因。對此,應該加強執法監督,強化基本養老保險的強制性特征,在適當調整相關政策的同時,力爭實現應保盡保,基本養老保險費應繳盡繳,從根本上減少補繳需求人群。