生產者延伸責任制下報廢汽車回收的影響因素分析①

首都經濟貿易大學工商管理學院 周永強

生產者延伸責任(extended p roducer r esponsibility，EPR)是2001年世界經合組織倡導的，業已在全世界汽車工業廣泛接受的準則，2006年我國發布的《汽車產品回收利用技術政策》提出要加強EPR，建立以生產企業為核心的回收體系。生產者責任延伸制將產品的外部環境性分攤到生產者上。經濟合作與發展組織(OECD)對EPR定義是：產品生產者的責任(經濟責任與實體責任)延伸至產品消費后階段的一種環境政策。它包含兩個相互聯系的特征：廢棄物回收處理責任由政府轉移至生產者，激勵生產者從產品設計源頭減少環境危害。

我國2009年成為世界第一的汽車產銷大國，經過多年快速增長，2018年底我國汽車保有量為2.4億量，載人小客車為2億量。隨著汽車保有量的增長，每年正式渠道報廢的汽車卻未有增長，2014—2018年報廢量為120～170萬輛之間(公安部公開資料)。如不盡快解決會給我國的汽車工業良性發展帶來諸多問題。

監管不嚴、經濟激勵不足，汽車生產者參與不足是報廢量少的主要因素。如能提高回收汽車數量，拆解企業的規模得以擴大、利潤就能增加，就能破解現在的“回收車輛少→利潤低→非法回收拆解增多”惡性循環。2019年6月修訂實施的《報廢機動車回收管理辦法》(后簡稱新《辦法》)突破了過去拆解的汽車五大總成必須報廢、只能當鋼廠廢料的限制，可能會促進EPR制度的順利實施。本文分析此種情況下汽車EPR的回收影響因素。

1 研究綜述

1.1 國外研究

圖1 報廢車輛回收利益關系圖

國外對汽車報廢研究較早，主要體現在三個方面：(1)EPR制度的基本理論體系方面。OECD做了主要的工作，出了兩本著作系統介紹了EPR制度的具體內容、EPR制度的目標及對EPR制度實施實踐的相關評價，同時提出了應對EPR制度實行技術創新。還分析了前付、后付兩種付費方式的不同。另外有學者對歐洲國家的EPR制度的實施的可行性及舉行操作進行了分析與論證。研究者普遍認為各國應推行EPR，但要注意結合各國情況。(2)報廢汽車回收系統模型研究。主要包括回收網絡的逆向網絡規劃、回收模式的決策模型、經濟績效的評價等及其優化模型[1～2]。這方面有相當多的學者提出了回收物流的通用模型，主要是針對某一產品或特定情境下的問題，不再贅述。(3)EPR下的實施實踐案例。現有的文獻關注點主要在EPR制度在特點國家和產品的實施方面。其中在回收運作模式上，主要可概括為生產商負責回收、生產商聯合體負責回收、第三方負責回收這三種模式[3]。

1.2 國內研究

在理論研究方面，國內學者大多是對生產者延伸責任制度的提出和發展作出總結，在應用研究方面側重于對國外成功經驗的研究，集中在兩個方面[4-6]：(1)宏觀方面的回收政策不足及對策。例如對現行的報廢汽車回收的法規、標準、市場、人才和產業結構等方面作分析、對國內外報廢汽車回收處理現狀作了研究，并從法規政策、逆向網絡設計、回收技術、生產工藝等方面提出了解決對策。(2)汽車逆向物流實施及分析。主要是我國汽車逆向物流實施的阻礙因素、汽車逆向物流實施時應加強的屬性等，并多從政府、企業、消費者等方面側重分析。這部分研究強調逆向物流的“閉環”屬性。

國外EPR下的實施案例多，國內較少。且國內的多是探討在新《方法》實施前的，沒有考慮到新政策的影響。新《方法》實施后，有可能建立靠市場機制調節下的報廢汽車回收體系，把汽車制造商深度關聯其中。

2 利益相關者角度分析影響因素

EPR旨在解決產品環境外部性的問題，從而實現“誰污染，誰付費”。利益相關者界定了汽車報廢回收事件里的利益相關人群，可以更好地理解汽車回收系統里的復雜關系。在2019年6月正式實施新《辦法》后，最大變化在于“五大總成”可以再修復、再利用，從而出現了新的可能利益關系人：零部件再制造商和汽車修理廠，如圖1所示，虛線框和虛線表示新《辦法》下出現的關系。

2.1 政府

汽車報廢回收主要是解決產品的環境外部性問題，我國政府必須發揮主導性關鍵作用：通過制定合乎現狀的、可執行性強的法規政策來切實推動汽車行業良性發展。其作用機制體現為：政府通過立法和法規確保環境目標實現，同時通過財政資金和政策扶持引導行業發展；企業在成本收益的驅動下自發的經營活動，隨著社會經濟的發展和民眾的環境意識覺醒，環保產品消費得到進一步增長。政府制定的法規、政策對報廢汽車回收體系的參與者和積極性起著決定性作用。

我國出臺的報廢汽車管理基本法規有：《汽車產品回收利用技術政策》(2006年頒布，首次明確了汽車制造商要對汽車回收負責，未涉及具體實施細項)、《中華人民共和國循環經濟促進法》(2008年頒布，汽車回收的法律基礎)、《報廢機動車回收管理辦法》(2006年首次發布，修改版2019年實施，確認報廢汽車基本體系)、《機動車強制報廢標準規定》(2012年發布)。這幾部法規是我國報廢汽車回收的框架基礎。

我國出臺的行業技術標準主要有：《報廢機動車拆解環境保護技術規范》《報廢汽車回收拆解企業技術規范》(于2007、2008年發布，對拆解企業操作做要求)、《汽車有害物質和可回收利用率管理要求》(2015年，回收具體目標)。

我國出臺的對報廢汽車行業稅收、財政補貼政策：《老舊汽車報廢更新補貼資金管理暫行辦法〉的通知》(財建[2002]742 號)、《關于全面推進黃標車淘汰工作的通知》(環發[2015]128 號)、國家相關部委對包括汽車報廢行業在內的循環經濟進行的專項補貼等，都一定程度地促進了汽車的正常報廢。

2.2 車輛所有者

車輛的所有者有責任和義務按規定辦理車輛報廢。我國車輛所有者不愿去正規場所報廢的原因在于：手續繁瑣且回收價格過低。

一般車輛報廢流程如下。

(1)車管所領取填寫《機動車報廢單》，處理以前的違法。

(2)車管所審核通過后交車輛所有人。

(3)車輛所有人將車輛移交回收企業，領取并填寫《機動車注冊、轉移、注銷登記/轉入申請表》。

(4)民警查驗報廢車輛無誤后，監管下銷毀車輛。

(5)拆解企業出具《報廢汽車回收證明》，至車管所窗口辦理機動車注銷登記業務。在此流程中，車輛所有人需出示各種證件。由于對汽車回收企業進行總量控制和資格認證，回收企業數量上不多，操作起來便利性不高。2019年6月新《辦法》實施前，報廢汽車回收價格是按廢鐵賣，一輛普通民用小客車回收價在1000元左右。即便有些地方出臺一些補貼政策，如北京2017年給予中型客車8000元報廢補貼，仍比二手市場售價低。如按購買價格10萬元計，車輛所有者自然不愿意報廢。按2013年實施的《機動車強制報廢標準》，私家車不再按年限和里程強制報銷，如報廢車輛不能有較好的經濟補償，車輛報廢難將無法克服。考慮到2018年底我國汽車保有量為2.4億輛，其中2億輛為載客小汽車，必須充分重視保障車輛所有者的權益。

2.3 汽車制造商

汽車作為零部件眾多，工藝復雜的系統，其制造商的技術支持是提高汽車回收率的必須條件。由于我國所處的經濟階段，加入世貿組織后更多關注的是經濟增長，增速、規模是優先考慮的目標。隨著我國近30年的快速發展，人們開始認識到環境的重要性，“青山綠水就是金山銀山”，國家開始實際上重視環境保護。從美國、日本、德國等發達國家的經驗看，所在地區的報廢汽車回收都有汽車制造商的積極參與，其中德國汽車制造商居于回收系統的核心，美國汽車制造商提供解體技術研發并從中獲取經濟利潤。

我國2019年前汽車制造商事實上被排除在汽車回收系統之外，盡管2006年通過的《汽車產品回收利用技術政策》要求汽車制造商對車輛回收負責，但并無實施細則，或者說就算違反了受罰程度也不高。國內汽車廠商的任務主要是滿足迅速增長的消費者需求，國內4S店的設置都是為了賣新車而設計。2019年產銷量的較大幅度下滑和新《辦法》實施，給汽車制造商加入回收體系提供良好契機。

2.4 回收拆解企業

汽車回收拆解企業亟待加強專業化能力和市場獲利能力。目前的回收拆解企業多是以前物資部的下屬企業變化而來，企業規模小、技術水平低。據中國再生協會數據，2016年我國有拆解資質的企業635家，共2465個回收網點，年拆解能力超過1萬輛的有40家，多數拆解企業靠手工拆解，工具落后。德國、美國、日本等報廢車回收企業，多數是回收和拆解分開的，有利于專業化操作。我國由于正規汽車回收企業回收量少、五大總成必須破碎，收入中90%來自廢鋼鐵售賣，零部件所占比例很少，收入來源的單一性造成回收、拆解只能在一個企業[7]。五大總成允許再利用流通后會提高回收拆解企業的發展。

2.5 零部件再制造商及維修商

新《辦法》實施將為零部件再制造商和汽車維修商帶來商機，運營得當可以激活汽車回收系統。原因在于再制造件的成本相當于新品的1/3～1/2，但性能上卻相當。國外報廢汽車回收系統之所以運作良好，在于報廢汽車的零部件經濟價值高，能被合理利用，給相關企業帶來利潤。再制造的關鍵是質量控制，要能夠保證再造件的良好質量。對再制造單位提出很高要求：應具備從清洗、拆解、再制造到質量檢測等多方面能力；發動機、變速器再制造企業需要產品生產OEM企業的支持，保證關鍵部件質量；再制造企業要有被人認可的渠道銷售產品。上述的順利進行，離不開汽車制造商的技術支持。

3 結語

通過上述的利益相關者分析可以看出，要想真正利用報廢車輛的零部件經濟價值，汽車制造商的技術支持是不可或缺的，要想改變以前汽車正規渠道報廢難得困境，國家必須加強監管力度，并開放市場競爭，給予回收系統參與者足夠的經濟激勵，使得我國汽車工業循環經濟良性發展。