深化要素市場化配置改革的思路

劉翔峰

我國改革開放40年來，開創了前所未有的經濟奇跡，其最主要的發展動力源于市場化改革。目前產品市場已基本實現由供需關系來決定產品價格，要素市場化改革在市場體系建設、要素參與分配、要素價格形成等方面也取得了較大進展，但要素市場化改革還遠未完成。要素市場配置結構失衡問題日益顯現，帶來經濟結構及產業結構失衡現象逐漸擴大，在產權保護、價格形成、行政和市場壟斷、市場規則等方面還存在重大制度短板。要素市場差異化性強，市場發育程度不平衡，只有深入剖析其結構性矛盾和背后深層次的體制弊端，破除制約經濟社會發展的制度性障礙，才能全面推動以要素市場化配置改革為重點的經濟體制改革，為我國經濟高質量發展和健全現代化經濟體系奠定重要基礎。

一、我國要素市場化改革卓有成效，深化改革迫在眉睫

（一）要素配置結構嚴重扭曲導致配置效率不斷下降

資本要素是所有生產要素中的特殊要素，其他各種要素都要通過資本要素流通運行，其流向代表了生產要素的總流向及結構。我國是以間接融資為主的金融體系，2018年社會融資存量，銀行貸款占67%，債券（企業債和地方債）占17.2%，股票融資占3.5%，因此銀行貸款結構基本代表了我國資本流向結構。

而資本流向結構實際上揭示了所有要素配置存在的結構性問題，要素配置結構失衡會帶來經濟結構失衡和經濟增速下降。根據人民銀行數據，2018年我國人民幣貸款嚴重向房地產業傾斜，房地產貸款存量占人民幣貸款存量的28.7%，增量占41.1%。貸款追逐房地產是因為其獲有超額利潤，地方政府壟斷土地供應，控制土地價格，地方財政70%依靠土地收入，樂于推高土地價格，同時房地產業稅負卻較低，增值稅僅11%。反觀國家十分關注的制造業占銀行貸款比重卻逐年下降，2018年五大國有商業銀行對制造業貸款余額在20%以下，成本高、利潤低以及因去產能等因素致使要素資源流入制造業占比逐年減少，發展后勁不足，產業轉型升級困難，距離國家2025年振興目標越來越遠。同樣，生產要素在地區間配置不平衡，要素資源一直向東部沿海地區聚集，而西部地區配置比例則越來越少，東西部經濟發展不平衡逐漸加劇，形成“馬太”效應。

要素配置效率下降與經濟增速下降呈現同向變化。2018年我國社會融資規模200.7萬億元，GDP規模90萬億元。社會融資規模/GDP的比率，2014—2018年分別為51.8%、49.9%、47.7%、47.5%、44.8%，五年來不斷下降。GDP增速也呈同向變化，2014—2018年，GDP增速為7.4%、6.9%、6.7%、6.8%、6.5%。再從GDP/M2看，2011—2018年呈下降趨勢，2017年后又些許回升。2011年為53%，2014—2018年分別為51.8%、49.3%、47.7%、49%、49.2%。與美國相比差距很大，美國2018年為150%，我國與之相差3倍，說明貨幣發行過量，創造價值少，資金周轉使用效率和要素配置效率都很低，經濟發展質量較差。

而對全國要素配置效率的測算，也與上述分析相互印證。根據上海財經大學王建斌教授測算，全國要素配置效率從2002年開始逐漸上升，2011年則開始出現下降趨勢;要素配置變化率在2015年之前均為正，2015年后變為負值，這和最近幾年我國經濟增長放緩相對應。全國要素配置效率變化率的明顯特點是，資本配置效率變化率對要素配置效率變化率起決定作用。我國勞動配置效率多年來保持穩定，生產要素配置效率的下降主要由資本配置效率下降導致，2011 年后資本配置效率持續下降，次債危機后我國為保持經濟穩定，大量的信貸資源流入了相對低效的房地產和基礎設施建設，導致資本生產要素的錯誤配置，同時很多相對效率較好的民營企業卻貸款困難，這些因素導致了資本配置效率下降和全要素生產率的下降。

（二）要素價格未能完全市場化，資源引導出現錯配

近10年來我國要素價格扭曲始終存在，勞動力工資、土地價格和利率呈現“雙軌”特征，即市場化價格與政府制定基準價格并存，城鄉市場分割明顯，要素價格扭曲帶來各行業間、地區間的收益不平衡。要素價格出現扭曲有三方面原因。

原因一：行政干預或政府定價導致要素價格扭曲。第一，資本價格扭曲主要由政府干預造成。例如商業銀行存貸款利率由央行制定，存貸款基準利率還影響了銀行間拆借資金市場，股票和債券市場的資本價格則據此變化。存貸款利差大，金融業增值稅僅6%，這些都是由政府的資金定價帶來的，也給商業銀行帶來了超額利潤，造成行業的收益不平等。人民幣匯率也是政府干預下形成的，包括三部分：前日收盤價、人民幣一籃子指數、逆周期因子，后兩項則體現了政府對匯率的控制程度。由于資金價格由央行來定，資金傳導的四個渠道，信貸市場、股票市場、債券市場、外匯市場，其資金價格都在此基準利率上進行浮動，價格不能完全反映市場資金的供求關系，甚至出現嚴重扭曲，導致金融不能很好地服務于實體經濟，出現中小微企業的融資難與融資貴。第二，城鄉、行業分割和政府管制帶來的勞動力價格扭曲。勞動力市場管理分割形成“體制外”工資（市場化）和“體制內”工資（政府管制），部分行業存在巨大差異。戶籍制度決定著城鄉的社會結構、分層與流動機制，城市勞動力市場還沒有條件對農村實行全方位開放，而最低工資標準普遍偏低也削弱了保障公平的效能。第三，政府壟斷土地供應導致土地價格“雙軌制”，造成同地不同權不同價。城市用地存在兩個價格，一個是劃撥價格，一個是招拍掛價格。而農村土地目前還沒有進入市場，被排除在城市化土地資源配置之外。地方政府對工業和城市用地的需求做判斷和決定土地供給。長期以來城鄉土地管理制度分割，造成城鄉建設用地在供給、流轉和價格上“同地，不同權，不同價”。

原因二：能礦要素等處于自然壟斷領域，形成的是壟斷價格而非競爭性價格。資源性產品價格構成不合理，定價機制不完善。部分資源性產品在價格形成沒有充分反映資源破壞和污染治理成本，外部成本內部化不夠充分，也沒有充分反映代際之間補償成本。能礦等自然壟斷資源，形成了壟斷價格而非競爭性價格。

原因三：技術和數據信息要素的價格形成機制不完善。技術和數據信息價格以市場主體“協商定價”為主。產權制度不完善造成技術和數據信息要素在市場交易中的信息不對稱和交易主體權責模糊，特別是“體制內”技術成果的產權界定不明晰，數據信息要素的產權界定規則尚未建立，導致技術和數據信息要素市場交易低效率，市場價格難以形成。

（三）要素市場規則不完善，市場的決定性作用難以發揮

要素市場化發育程度總體較低。市場化對應的是“行政化”，行政控制過多，則市場程度發育較慢。根據樊綱的計算，要素市場發育程度指數（總分10分）2016年5.94分，水平不高。以金融業市場化包含兩個指數（金融業競爭、信貸資金分配市場化）為例：一是金融業競爭，用非國有金融機構資產在全部金融機構資產中所占份額，2008—2016年從33%上升到50%，說明行業的市場競爭程度提高。二是信貸資金分配市場化，長期以來信貸資金分配給國有企業的比例始終高于國有企業占全社會產出的比例，說明信貸資金的分配偏向于國有企業，原因是國有企業效益好、能還款;信貸資金分配不利于非國有企業則說明信貸市場沒形成完全公平的市場競爭。

要素市場化程度取決于市場規則是否完善。市場決定資源配置涉及兩個系統，一是生產要素交易的前提應該是產權明晰，厘清生產要素的主體資格和產權歸屬。要素進入市場，勞動者獲得工資，企業主購買到勞動力;資本所有者獲得利息收入，借款人得到生產所需資金等等。若沒有明晰的所有權歸屬，要素就無法在市場上交易，其要素貢獻必然無法被市場衡量和評價。二是市場準入、企業退出、市場監管、競爭機制等市場管理和運行規則，這個系統決定了市場機制的有效運行，目前問題如下：第一，市場準入門檻過高。我國對外資實行負面清單準入制度，但國內則沒實行，有些行業市場準入門檻過高，例如銀行、證券、保險、土地和能礦等，勞動力市場也面臨行業的諸多限制，這些都不利于建立公平競爭的市場秩序。第二，企業優勝劣汰機制尚未建立，國有企業、國有銀行、上市公司等退出機制很不完善，往往導致市場資源錯配。第三，市場交易和監管制度不完善，資本、土地、能礦、技術和數據信息等要素市場的交易和管理制度均不完善，信息機制不透明。第四，社會信用制度尚未建立，市場交易交換和分配缺乏信任基礎。

二、深化要素市場化配置改革，建立由市場起決定性作用的要素市場體系

（一）要素市場化配置改革的基本思路及目標

十九大提出的我國經濟體制改革的重點之一是要素市場化配置改革，深化要素市場化改革一定要堅持社會主義市場經濟和全面深化改革相結合的總方向。要素市場化改革既不是去政府化，也不是全面私有化，而是在堅持社會主義市場經濟的基礎上，堅持市場化改革方向。一是堅持創新導向與問題導向相結合，要用創新的意識、體制和方法解決現行要素市場化配置中存在的各種問題;社會主義市場經濟沒有現成的經驗和模式可循，必須敢于創新勇于實踐，學習和借鑒西方發達國家的先進經驗和理論，從我國實際出發，總結新經驗，研究新理論，指導新實踐。二是各項制度改革要堅持重點突破與統籌推進相結合，重點突破要素配置結構失衡、效率低下、流動不暢的體制障礙，統籌推進產權制度、土地制度、戶籍制度、價格機制、財稅體制、社保體制等制度改革。三是國家要用經濟手段引導和調控要素市場，仍需要控制自然壟斷型資源、控制關系國計民生的行業，要控股經營戰略性要素資源的大型國有企業。如果國家從這些領域全面退出，就等于放棄了社會主義的基本經濟因素，就會犯不可挽回的顛覆性錯誤。因此，深化要素市場化配置改革的目的是要發揮市場在要素配置中的決定性作用，破除市場壁壘和體制性障礙，調整要素配置結構，提高要素配置效率，厘清政府和市場的邊界，建立統一開放、競爭有序的社會主義市場經濟體制。尊重市場決定資源配置的基本規律，減少政府對生產要素的直接配置和行政干預，按照市場價格、市場競爭、市場規則配置要素資源，切實轉變經濟發展方式。到2025年，實現產權明晰、要素自由流動，價格反應靈活，競爭公平有序、收益分配合理、效率最優，并兼顧公平的要素市場體系。

（二）改革產權制度，促進要素市場發展

目前資本、土地、能礦、勞動力、技術、信息六大要素中大部分產權是明晰的，只有技術和數據信息的產權以及部分土地的使用權需要確認。一是國家司法部門應盡快對數據信息收集者/持有者（包括政府、企業、個人）收集和交易涉及公民個人信息數據的產權歸屬做出法律規定，在保護個人隱私權的前提下，確認數據信息所有權，允許合法數據信息入市交易和租賃，促進數據信息業健康發展。二是農村集體建設用地和宅基地在所有權與使用權分離的前提下，農村集體建設用地使用權改變先征用后入市的做法，允許其直接入市，與城市建設用地實行同價同權;宅基地使用權在轉讓前要先轉為農村集體建設用地，然后才能入市交易。農村集體建設用地轉讓所得收入歸集體和國家所有，分配比例協商解決;宅基地轉讓所得收入應歸農民個人所有，保護農民合法權益。三是完善知識產權制度，修改知識產權保護法。改進知識產權許可使用、轉讓、質押等制度，讓知識產權成為隨時可以變現的高價值資產。鑒于國內外保護知識產權的強烈要求，嚴厲打擊盜竊和侵害知識產權的違法行為。

（三）構建由市場主導的要素價格形成機制

改革資本要素定價機制，逐步放開銀行存貸款利率。資本要素定價要逐步改變由人民銀行確定商業銀行存貸款基準利率的做法。第一步先放開貸款基準利率，由商業銀行自主確定，通過商業銀行間的競爭，降低貸款利率水平，緩解企業“融資貴”的問題。第二步，適時放開存款基準利率，由商業銀行自主確定，促使商業銀行開展全方位競爭。第三步，人民銀行在放開存貸款利率后，可以用以利率債為抵押的反映銀行流動性的市場利率如7天質押式回購利率（DR007）或隔夜貸款回購利率作為存款基準利率。同時，人民幣匯率要逐步實現匯率自由浮動。一是減少政府干預，逆周期調節因子應在調節過大的升貶值壓力后及時退出;二是增強市場主導作用，增加收盤價在匯率形成機制中的權重;三是增強匯率波動彈性，將日波動區間調整為年波動區間，允許年波動幅度10%—15%，央行保留必要時調節外匯供給的權利，防范匯率波動過大。

確定城市用地基準價格，農村征地費用按市場價格補償。城市用地應在城市土地分級的基礎上，確定土地基準價格，建立科學的土地使用權價格評估制度，公平、公正地核定不同時期的土地市場價格。農村建設用地和宅基地直接進入土地市場，土地補償費用應按照土地的市場價格確定，既要考慮土地的現有用途，也要考慮土地的區位特點，既包含有絕對地租，也體現級差地租。

勞動力實行基準價格+浮動市場價格的定價機制。堅持最低工資標準制度，保障工人基本權益。企業工會要保障工人利益不受侵害，建立企業主與工會的工資協商制度。國企工資應向高科技人才傾斜，科技人員的工資可以比高管人員的工資高，要用高薪留住科技人才。應提高教師的工資水平，尤其是應提高農村教師的工資水平，使教師得到應有的尊嚴。

改革能礦要素定價機制，放開競爭性環節的要素價格。放開壟斷領域中具有競爭性生產要素的價格，例如將發電、電力設備生產、供電服務等環節作為競爭性環節交給市場定價。

數據信息要以完善產權制度和活躍平臺交易為主線，促進技術和數據信息要素形成有效的市場交易和市場價格。

（四）厘清政府與市場的邊界，發揮政府調節作用

要素市場化配置改革是對政府與市場關系的重新調整。政府應繼續履行宏觀調控職能，及時發現和適時調節生產要素市場配置結構失衡及整體要素配置效率下降等宏觀經濟問題。政府應運用稅收杠桿引導資本要素流入實體經濟。為實現制造業2025振興目標，政府應減輕制造業的稅收負擔，將增值稅由16%降為6%，增強其對抗市場沖擊的能力。國家為控制房地產價格繼續上漲，應將房地產業的增值稅從11%提高到16%—20%，壓縮其利潤空間。同時將金融業增值稅應從6%提高到16%，加大其對國家稅收的貢獻。

制定要素市場規則，實行市場監管。國內企業也應實行市場準入負面清單制度，享受與外資企業同等待遇，以利于國內外企業展開公平競爭。建議修改《反壟斷法》，國家對長期壟斷市場并妨害其他企業進入市場的企業要進行拆分，清理和廢除妨礙市場公平競爭的各項規定。

政府應運用社會保障杠桿調節要素配置結構，應繼續加大將大型國有企業的股權劃轉國家社保基金的力度，凡是盈利百億元以上的大型國企都應對社會保障做出貢獻。國家每年至少應將3000億以上的國企利潤劃轉給社保基金，彌補社保基金缺口，調節要素收益分配結構。

國家要控制戰略性要素資源，守住社會主義市場經濟的底線。一是國家應控制自然壟斷性生產要素資源，例如土地、能源、礦山、水、稀土等。二是國家應絕對控股關系國計民生的大型國有企業，例如全國性商業銀行、國家電網、能源類、通訊類、航天飛機類等大型國有企業。三是對于國有企業要完善現代企業制度，進行市場化經營管理，國家要減少干預，消除補貼，讓國有企業與民營企業參與公平競爭。

（作者為中國宏觀經濟研究院市場所競爭政策室主任、研究員）