社區養老服務業發展的兩個角度和五個判斷

李璐

2019年政府工作報告中，李克強總理在“促進形成強大國內市場，持續釋放內需潛力”部分提出了大力發展社區養老服務業的目標要求。在答記者問中，總理尤其提到了“一老一小”的民生任務，在社會上引起強烈反響。如何看待理解并深化落實發展社區養老服務業的目標要求？

一、“社區養老服務業”蘊含兩個角度的政策方向

一是從推動消費穩定增長的角度。政府工作報告將社區養老服務業放在“促進形成強大國內市場，持續釋放內需潛力”部分中，可見社區養老服務業是各種業態的集合，是通過市場、形成業態、促進消費的概念。社區養老服務業不同于傳統上“以社區養老為依托”的一種養老模式，也不是單純的養老服務業落在社區內的概念，而是在社區范圍周邊、與養老服務相關的生活性服務業的集合，包括家政服務、助餐、商業配套等等。

二是從推動養老服務發展的角度。我國“以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為補充”的養老服務體系已經建立多年，在傳統模式中社區養老服務的定位一直較為模糊，社區被認為是老年人的一個活動場所。政府對社區養老的支持體現為以社區日間照料中心為代表的設施建設，同時根據各地支持力度的不同，采取政府購買服務的方式提供社區助餐、上門服務等。一直以來社會上經常有疑問：社區和居家是什么關系？日間照料中心不賺錢，如何持續？但同時不乏有社區小型護理機構能夠在短期內實現營利的案例。這樣看來，是時候重新發掘居家、社區和機構三種模式之間的整合銜接關系，尋求社區養老的真正價值所在了。

在新時期，探索發掘出社區養老服務真正的核心價值，才能發掘出社區養老服務業的業態和營利模式，才能實現推動養老服務發展和推動消費增長兩個政策目標的內在統一。

二、關于社區養老服務業發展的五個判斷

新時期，社區養老服務業的內涵特征、服務對象、商業模式和產業范圍都如何界定？可以依據以下幾個基本判斷：

（一）社區養老服務業面向全體老年人，但重點解決高齡失能和慢性病老年人需求

社區是老年人活動的重要場所。我國在推進城鄉社區建設、基層醫療衛生服務能力建設過程中，下沉到社區的資源非常多。目前城鄉社區普遍具有社區衛生服務中心、服務站，能夠滿足常見病診療、公共衛生等需求;還有社區綜合服務中心，包括文體休閑、棋牌閱覽、日間照料等各種功能。所以，社區對全體老年人尤其是健康老年人而言，是基本生活環境和活動場所，社區服務要包含老年人健康管理、生活服務、休閑娛樂等功能，這個定位仍然要延續。

此外，有些老年人的生活范圍只能局限于社區范圍內，社區養老服務要重點滿足特定老年人的需求。一是4000多萬失能老人，需要依托社區的居家長期照料;二是約1億患有心腦血管疾病、癌癥、慢性呼吸系統疾病、糖尿病等慢性病老人，需要專業的醫養結合服務。老年人對健康的需求非常迫切，失能、帶病老年人對醫養結合、護理型社區養老服務存在剛性需求，對專業服務具有強大的消費需求，所以社區的專業護理和醫養結合服務功能亟需加強。

（二）增強社區在居家和機構之間的專業化照護銜接功能

為了使社區養老服務發揮更重要的作用，今后還需要加強社區作為居家養老和機構養老之間的融合銜接功能，實現一種日常居家養老，活動休閑在社區，同時病后、術后的康復過渡和出院支持在社區，失能失智老人入住專業護理機構，康復護理到一定程度又可以回社區甚至居家的模式，即“日常在居家和社區，病后術后回社區;失能失智住機構，護理到位后回社區”的循環模式。這就需要增強社區養老服務作為短期康復護理和出院支持的功能，做好居家和機構養老之間的銜接模式。上海的社區嵌入式養老服務機構包含三種功能：日間照料、短期（2周—3個月）托管、長期照料，輻射周邊老年人，這種模式與需求的對接非常緊密。

（三）加強社區養老的配套產業體系建設

大口徑的社區養老服務業包含了社區周邊養老服務的相關配套產業，其中包括，一是家政服務業。2017年，全國家政服務業營業收入達到4400億元，從業人員規模約2800萬人。由于家政服務業在需求對象、服務形式、人員結構等方面與社區居家養老服務業具有較大交叉，所以兩種產業相互帶動、相互促進將是未來發展的主要方向。二是康復輔具等老年用品產業。我國康復輔具市場尤其是養老服務機構的康復器具配備和家庭使用的康復器具、醫療器械等消費規模呈現逐年上升的趨勢。同時，老年生活用品、智能化用品的需求越來越大，與可穿戴、物聯網技術相關的，能夠增強或替代某些功能的產品需求猛增。但目前相關產品生產、租售市場還亟待開發，如果在社區配置康復輔具租售實體店，能夠極大緩解需求無處解決的問題，也能夠有效拉動產品消費。三是人員培訓。養老服務業人員匱乏已經成為制約產業發展的痛點，社區則是養老服務人員實訓的優良基地，可以采取校社對接的模式，借助現有的社區人才引進政策，加大社區養老服務人員的實訓和配備能力，使社區兼具人員培訓產業和吸納人員就業的雙重作用。

（四）政府購買服務是扶持和引導社區養老服務業的主要方式

養老服務的市場屬性是前期投入大、回收周期長、薄利微利運行。尤其是社區養老服務，貼近廣大老年人生活，但規模小、收效慢，屬于普惠養老政策需要扶持的服務類型。特別是現階段，我國尚未在全國范圍內普遍實行長護險，養老服務支付主要以自付為主，所以社區養老服務更需要政府的政策扶持以及通過政府購買來覆蓋特殊困難群體，同時農村社區養老服務也需要大量的政府購買方式，實現對農村地區失能、困難老年人的基本護理。根據社區養老機構反映，各地針對高齡、空巢、失能以及困難老年人均不同程度地推出了政府購買服務，但養老服務具有自身特征，需要在政府購買的流程設計、規范標準、監管制度以及招投標制度等方面對養老服務的特殊性加以考慮，比如購買的服務主體要具有服務經驗、服務周期盡量延長到3年等。同時，地方政府的監管制度和實施細則要及時跟進，重點制定社區小型養老機構的認定標準和扶持政策。

（五）推動建立“民（資本型）建民（服務型）營”的新模式

伴隨人口老齡化態勢不斷加深和養老服務業發展逐漸升溫，眾多國有資本、大型民企與外資企業紛紛搶占布局。資本型企業的優勢并不是直接提供服務，但又希望在養老服務業的藍海中探索成長模式。所以，建議實力雄厚的資本型機構只提供資本支持，實現“資本型機構投資、服務型機構運營、廣大老年人受益”的模式。同時，為了加快行業發展，也支持服務型機構主動尋求與資本型企業的合作，輸出管理經營模式，探索一條“民（資本型）建民（服務型）營”的發展路徑，實現優質養老服務機構整體托管社區養老服務的模式，加快品牌化、連鎖化、規模化的道路。

總之，社區養老服務業的發展定位應針對失能、慢性病老年人等剛需群體，提供與居家、機構養老服務整合銜接的專業護理和醫養結合服務，同時帶動家政服務、老年產品、人員實訓等配套產業發展，通過進一步完善政府購買服務的扶持制度和探索“民建民營”的新模式，壯大產業規模，提升產業品質，促進消費增長，滿足養老需求。

（作者單位：國家發展改革委社會所）