政制視閾中的政協民主監督職能探析

【摘要】人民政協的民主監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分，政協的民主監督職能需要從我國政治體制的視角來理解。在我國的政治實踐中，形成了基于人民主權的政協和人大之間的互動結構，政協也屬于國家機關。政協的民主監督既是異體監督，也是互相監督，既是國家監督，也是社會監督。政協的民主監督對于建設社會主義政治文明、改善黨的領導和提高執政水平、構建和諧社會具有重要作用。

【關鍵詞】政治體制? 互動結構? 政協? 民主監督

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的基本政治制度，中國人民政治協商會議是發揚社會主義民主的重要形式。民主監督作為政協的三大職能之一，是社會主義監督體系的重要組成部分。對于政協民主監督的性質，理論界認識不一。因此，本文試圖從我國政治體制的視角來澄清這一問題。

一、政協的政治地位

要弄清政協民主監督的性質和特點，必須首先準確把握政協在我國政治體制當中的地位。著名法學家強世功指出，任何國家的政治運作實際上都依賴于不成文憲法，因此，他主張從不成文憲法的角度發現中國現實政治運行中在功能上發揮憲法作用的“實效憲法”或“不成文憲法”，以增進對中國政治秩序的理解。在他看來，雖然我國的憲法明文規定了人民代表大會制度的政治體制，但在中國的政治實踐中，形成了人大和政協之間一種獨特的互動結構。

在1954年的成文憲法規定人民代表大會制度的憲政體制之前，中國共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度是構成新中國的最主要的政體形式。這是由新中國的建構形式本身所決定的。因為新中國是由中國共產黨領導各革命階級通過革命建立起來的，不是通過憲法和民主選舉產生的。1949年召開的第一屆中國人民政治協商會議實際上是擁有絕對主權的制憲會議，會議通過了作為臨時憲法的《中國人民政治協商會議共同綱領》。所以，“中國共產黨領導下的多黨合作與政治協商制度無疑是新中國的‘根本法，是中國憲政體制的基礎，是制定成文憲法并徹底修改成文憲法的政制基礎和憲法前提”。代表工人階級和農民階級的中國共產黨聯合其他民主黨派代表、小資產階級、民族資產階級以及其他社會階層實現了“政治建國”?！罢谓▏彼_立的人民民主專政是人民主權理念在政治生活中的落地，它需要形式化要素的約束而生根成長，即通過制定憲法把政治共同體的“根本法”用形式化的法律文本固定下來，完成“法律立國”?！胺闪钡慕Y果是公民個體可以通過選舉產生人民代表來行使國家主權?；诖?，在中國政治體制中構成“人民主權”有兩種不同的制度機制：一是“作為絕對憲法的根本法”所明確的中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，二是“作為根本法的成文憲法”所規定的人民代表大會制度。全國政協由基于政治理念、歷史使命和階級利益產生的政治代表組成，代表階級基礎上形成的人民整體;全國人大由基于法律程序經選舉而產生的法律代表組成，代表公民個體基礎上形成的人民整體。因此，中國政治體制形成了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度與全國人民代表大會制度基于“人民主權”的互動結構。

由此可見，政協在我國政治體制當中有著重要的地位，它和人大作為人民主權的兩種不同的實現機制，一起拱衛著政治體制中黨的領導地位。正因為此，在我國的政治發展過程中，我們不斷地確認和鞏固政協在憲政體制中的地位和作用。1990年2月公布的《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》中指出：“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國一項基本政治制度。” 1993年，八屆全國人大一次會議將“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”載入憲法，成為國家意志。1997年，中共十五大把堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，納入中國共產黨在社會主義初級階段的基本綱領。

對于人民政協的性質和地位，有些認識需要進一步澄清。2012年新修訂的《中國人民政治協商會議章程》規定：“中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式?！边@句話無疑肯認了政協作為人民主權實現機制的地位，但有論者據此認為政協“不屬于國家機構體系內的國家機關”。2005年頒布的《公務員法》明確規定：“本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員?！逼渲凶匀话ǜ骷夵h委和政協中的公職人員，而在實踐中，各級黨委和政協也是作為國家機構來對待的。因此，中國人民政治協商會議與中國共產黨中央委員會及其政治局和政治局常委會、全國人大及其常委會一樣，必須被理解為中國憲法中明確規定的國家機關。

二、政協民主監督的內涵與性質

在黨的領導下，圍繞團結和民主兩大主題，人民政協積極履行政治協商、民主監督和參政議政的職能。從上節論述可知，人民政協的政治協商職能是黨領導下的多黨合作和政治協商會議在政治體制中地位的體現，是履行其作為國家機關的基本職能，參政議政屬于由此而來的衍生職能，即人民政協既然要對國家和地方的大政方針和各方面的重要問題在決策前或決策執行中進行協商，就必須對各方面問題開展調查研究，反映社情民意，并通過調研報告、提案、建議案或其他形式提出意見和建議。民主監督職能則表明，作為履行政治協商與參政議政職能的國家機關，它對其他國家機關執行人大通過的法律、方針政策的情況及其工作人員的工作進行政治監督;同時，作為愛國統一戰線的組織，人民政協中的各民主黨派和無黨派人士根據“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”的基本方針與中國共產黨展開互相監督。2006年2月發布的《中共中央關于加強人民政協工作的意見》（以下簡稱《意見》）就指出：人民政協的民主監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分，是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督。它是參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士通過政協組織對國家機關及其工作人員的工作進行的監督，也是中國共產黨在政協中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監督。換言之，人民政協的民主監督作為一種政治監督，既是對黨和國家權力運行的民主監督，也是政黨之間的互相監督。

在此，有必要厘清政協民主監督的兩方面內涵的性質。在我國的監督體系中，監督可分為國家監督和社會監督兩大部分。國家監督，即具有國家權力性質和法律約束力的監督，包括國家權力機關的監督、行政機關的監督、司法機關的監督等等;社會監督是非國家權力監督，即不具備國家權力性質和法律約束力的監督，包括政黨之間和政黨內部的監督、社會輿論監督和人民群眾的直接監督等等。有人據此認為，政協的民主監督不是國家監督，因其監督層次高、內容重大、涉及面廣、有組織體系保障等優勢和特點被認為是一種特殊的社會監督，是一種不具備強制約束力的柔性監督。這種觀點是因為沒有透徹理解人民政協在我國政治體制中的性質和地位所導致的。前已述及，中國共產黨領導下的人民政協是國家機關，它對由其決定而由其他國家機關執行人大通過的法律、方針政策的情況及其工作人員的工作進行政治監督，這種監督具有國家權力性質和法律約束力，是依據不成文憲法且由成文憲法加以明確和肯定的國家監督，也是一種異體監督，與通常由成文憲法所規定的立法、行政、司法等權力機關進行的國家監督相區別。在兩會召開期間，政協代表都要列席人大會議并聽取政府和兩院工作報告，就是政協進行國家監督的表現。

就政協中各民主黨派和無黨派人士與中國共產黨之間進行的互相監督而言，則屬于社會監督的范疇。這種互相監督意在促進各黨派活動的規范化、程序化、透明化，共同為社會主義事業和實現中華民族的偉大復興貢獻政治智慧，帶有統一戰線的性質。其根本目的如《意見》所指出的，人民政協在新世紀新階段的任務就是高舉愛國主義、社會主義旗幟，在熱愛中華人民共和國、擁護中國共產黨的領導、擁護社會主義事業、共同致力于中華民族偉大復興的政治基礎上，進一步鞏固發展愛國統一戰線，把各階層力量都團結起來，為推進社會主義經濟、政治、文化、社會方面的建設，為實現祖國完全統一，為維護世界和平、促進共同發展而奮斗。

對于政協民主監督的性質，還需要注意以下幾點。第一，政協的民主監督既是異體監督，又是互相監督，它擴展了民主監督的內涵。第二，政協的民主監督作為政治性監督，也是國家監督，是憲政設計上的硬約束。它與人大作為國家權力機關的國家監督不同。人大具備法律正當性的賦予職能，并依法行使監督職能，因此人大的監督是法治層面的剛性約束。政協中各黨派間的互相監督則是柔性約束。第三，政協的民主監督不同于一般的社會監督和輿論監督，更不同于西方政治中政黨間互相拆臺的所謂民主監督，而是一種體現中國政治民主和協商合作精神的國家監督和社會監督的組合，是一種合作性監督而非對抗性監督。第四，政協的民主監督不同于人大的法律監督、政府的行政監督以及司法機關的司法監督，它是以人民政協章程為依據，以人民政協組織為載體，以提出意見、批評和建議為主要形式的一種監督。第五，政協的民主監督和我國其他各種監督一樣，都可以發揮對權力運行的制約和監督作用。

三、政協民主監督的作用

《意見》充分肯定了人民政協民主監督的重要地位，強調人民政協的民主監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分。準確地把握人民政協民主監督的內涵與性質，有助于正確地履行民主監督職能，發揮好民主監督的作用。

對應于政協民主監督的兩方面內涵，民主監督的主要內容包括：國家憲法與法律、法規的實施情況;中共中央與國家領導機關制定的重要方針、政策的貫徹執行情況;國民經濟和社會發展計劃及財政預算執行情況;國家機關及其工作人員在履行職責、遵紀守法、為政清廉等方面的情況;參加政協的單位和個人遵守政協章程和執行政協決議的情況。主要形式有：政協全體會議、常委會議、主席會議向黨委和政府提出建議案;各專門委員會提出建議或有關報告;委員視察、委員提案、委員舉報、大會發言、反映社情民意或以其他形式提出批評和建議;參加黨委和政府有關部門組織的調查和檢查活動;政協委員應邀擔任司法機關和政府部門特約監督人員等。

從政協民主監督的主要內容和形式來看，正因為中國共產黨領導下的政治協商會議是作為主權者的“人民”的兩個外在身體之一，因此，它理所當然地要對國家憲法與法律的實施情況、國家方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作以及政協自身的運行進行監督，因而包含了國家監督和社會監督（互相監督）兩個方面。政協民主監督的這種中國特色，對于中國的政治生活和政治發展有著重要作用。

首先，加強政協的民主監督，有利于建設社會主義政治文明。早在新民主主義革命時期，毛澤東在答黃炎培提出的如何跳出“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期率時，就說過：“我們已經找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”毛與黃的談話，實際上表示了中國共產黨追求政治文明，實現民主政治的決心。當前在我國，發展社會主義民主政治，實現社會主義政治文明，就是要依靠“兩個身體”，切實堅持和完善好人民代表大會根本政治制度，共產黨領導的多黨合作和政治協商基本政治制度。這兩項政治制度，是發揚社會主義民主的重要內容和有效形式，是人民當家作主的重要體現和根本保障。政協囊括了各民族、各界別和港澳臺、海外僑胞的代表人士，具有廣泛代表性和包容性。政協委員分布在各行業、各階層，直接根植于群眾之中，人民群眾對黨委、政府實施民主監督的愿望和要求，必然會在人民政協得到集中反映。政協民主監督能促進黨政機關改進工作，防止和消除腐敗現象，促進廉政建設。因此，加強政協的民主監督職能，對于推進社會主義民主政治建設，實現社會主義政治文明有重要作用。

其次，加強政協民主監督有利于加強和改善黨的領導，提高黨的執政水平。在全球化時代，黨所面臨的挑戰與決策的風險和復雜性對中國共產黨的執政水平和執政能力提出了更高的要求。為此，中國共產黨必須廣泛聽取各方面的批評意見，自覺接受來自民主黨派的民主監督，使自己始終保持頭腦清醒，避免犯錯誤;即使犯了錯誤，也容易改正。早在1957年，鄧小平同志就指出：民主黨派的監督，“很有益處”，因為“共產黨總是從一個角度看問題，民主黨派可以從另一個角度看問題，出主意。這樣，反映的問題更多，處理問題會更全面”，“在中國來說，誰有資格犯大錯誤？就是中國共產黨。犯了錯誤影響也最大。因此，我們黨應該特別警惕?！绻覀儾皇鼙O督，不注意擴大黨和國家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯誤?！比嗣裾f集聚了大批專家、學者和領導干部，他們大都既是某一學科專家，又是社會活動家，聯系著政治、經濟、文化各個界別的管理層和知識層，信息來源廣泛，思維相當活躍。對國家的大政方針，政治生活中的重大事項，經濟和社會發展中的重大問題，自覺接受民主黨派的監督，傾聽他們的意見和呼聲，有利于決策的民主化、科學化。對國家憲法和法律法規實施情況、重大方針政策的貫徹執行情況、國家機關及其工作人員履行職責情況，人民政協進行監督，有利于發現問題、糾正失誤，及時有效地改進工作。

最后，加強政協民主監督有利于社會主義和諧社會的構建。社會和諧是黨不懈奮斗的目標，是各族人民的共同社會理想。構建和諧社會，政協民主監督大有可為：第一，政協的民主監督具有參政黨的鮮明特點，它比一般性的分散性的群眾監督更能夠引起執政黨的重視，能推動黨政機關改進工作，防止和消除腐敗現象，促進黨內、國家機關、行政機關內部的和諧，促進黨群、干部之間的和諧。第二，政協民主監督能廣泛地反映社會各個階層各個界別各個團體的意見和呼聲，能有效地保持社情民意的暢通。它有利于協助黨委和政府做好協調關系、化解矛盾、理順情緒、凝聚人心，充分調動各方面積極性，維護社會安定團結的政治局面，保持政治和人際關系的和諧。第三，政協民主監督是一種高層次和有組織的監督，比分散的群眾監督有更大的影響、權威和成效，特別是政協委員大多是各個行業的專家里手，其所提出的意見和建議更有利于黨政決策的科學化和民主化，促進經濟社會發展的和諧。第四，政協不是反對黨，不會覬覦權力而煽動群眾攻擊執政黨，更能客觀理性地全面反映社會各方面情況，實事求是地向政府提出批評和建議，減少黨和政府工作的失誤，使社會轉型平穩進行，有利于社會的和諧發展。

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作者簡介：楊柳（1981-），男，土家族，湖南常德人，廣州大學馬克思主義學院講師，研究方向：基層黨建與國家治理。