關于“四荒”土地承包經營權流轉問題的探討

賈彥霞

摘要：相比較于我國當前日趨完善的家庭土地經營權的變更以及“四荒”土地的歸屬權與使用權的變更，與其有諸多不同之處，如流轉合格標準、物權變動方式、流轉主體大小等。如果土地經營人未和土地所有人簽署“四荒”土地承包合同，則經營人不得擅自對“四荒”土地開發使用。此外，人民政府應當“四荒”土地的歸屬權與使用權的變更在的過程中起到監督的作用。

關鍵詞：土地承包 使用權變更 特點

土地歸屬權與經營權的定義為公民全體所有或者是國家，所有的供全體公民使用或者是單位集體使用的國有土地的承包使用權利，就是土地承包經營權，用簽合同的方式來規定所有權的內容。我國的土地承包經營權，主要有家庭承包經營權和四荒土地歸屬權和使用權兩者組成。兩者相輔相成，有相似之處但又有本質區別。然而我國以家庭承包經營權為主，對此，與家庭承包經營權所制定的相關制度已經十分的完善，這就忽略了“四荒”土地承包經營權流轉相關制度的建立發展，使得“四荒”土地經營權出現的問題繁瑣冗雜，造成了法律的錯亂和疑惑。為此，本文對當下“四荒”土地承包經營權流轉的問題加以分析。

一、“四荒”土地承包使用權變更的主要特點

從20世紀末21世紀初的時代背景來看，我國有關的土地承包經營權的問題解決以家庭土地承包經營權為主。像2008年10月的《中共中央關于推進農村改革發展若干問題的決定》的實施，然而仔細看該文件，可以發現文件所指土地承包使用權是家庭土地承包經營權，而非“四荒”土地承包使用權。當時的時代主要矛盾集中于家庭土地承包使用權而“四荒”土地承包使用權矛盾因為其特殊性、復雜性而被作為次要矛盾，未被及時解決。因此當解決土地承包使用權流轉問題時，應區別家庭土地承包使用權和“四荒”土地承包使用權，方能更好地對癥下藥。

參考我國土地承包相關法律，發現對土地經營權的承包變更主要有兩種方式：一種方式是家庭式承包，此外的方式是用其它方式承包。而這其它方式所指，則是根據相關法律制度決定以何種方法承包。這兩種方式在權力主體、客體、取得方式及行使還是有著根本上的區別。

（一）流轉的方式不同

家庭土地承包使用權的流轉可以直接跟隨家庭一代代人流轉，而“四荒”土地承包使用權的歸屬，要經過政府招標人民投標、當地拍賣、透明協商等多種方式先取得該土地的經營權，然后遵循登記生效制度進行登記，確認無誤后得到“四荒”土地的承包經營權證或權利證書，這就為四荒土地承包經營權提供了堅實牢固的基礎。

（二）流轉中物權變動方式不同

家庭土地承包使用權的變更使用的是登記對抗主義的立法模式，是指不動產物權依法律行為變動時一經當事人合意即可成立，但是不經過統計，不可以對抗會議第三人但不經登簡單來說，沒有登記統計無論發生任何變動，始終不能對抗善意第三人。而用其他方式獲得的土地承包經營權的流轉，使用的是登記要件本人。而以其它方式承包的土地承包經營權的流轉使用的是登記要件主義，是指將登記作為生效的要件，只有先依法登記得到權利證書才能進行“四荒”土地的流轉。

（三）流轉主體的范圍不同

家庭土地承包經營權的流轉集中于家庭，即局限于集體經濟，基本上只能流轉家庭中的內部人員，而“四荒”土地承包經營權的流轉不僅可以在集體經濟內部之中，也可以在集體經濟之外進行流轉。

（四）流轉的條件不同

由于兩種土地承包經營權的主體范圍不同，這也引起了流轉條件的差異。家庭承包經營權的客體一般范圍要比“四荒”土地小很多，期限也短。因此，“四荒”土地承包經營權的流轉條件更為苛刻一些。“四荒”土地承包經營者不僅要承擔相應的開發資源、保護環境的責任和義務，還要在流轉時受到政府的審核批準，合格后才能正式流轉。兩種土地承包經營權的不同主要為這四種，因此為了解決“四荒”土地承包經營權當下存在的問題，應當在了解其本質的基礎上，進行進一步的討論。

二、“四荒”土地承包使用權的變更前提

“四荒”土地承包使用權的流轉和一般物所有權的流轉存在極大區別和復雜關系，因此要借助“四荒”土地承包合同的作用。流轉方發包方和承包方之前主要憑借著土地承包合同，經營人要履行合同上的責任和義務。但是死亡土地承包經營權的轉讓，不包括土地所有權的處分權也要轉移，除非法律規定或是土地所有權人的授意。意思就是承包人只享有了使用的權力。我國法律規定土地承包經營權人以轉讓方式流轉其承包經營權需要集體經濟組織同意。因此，“四荒”土地承包合同使“四荒”土地承包人是否有處分權的重要物件。如果“四荒”土地承包合同里沒有承認“四荒”土地承包人有處分權，則“四荒”土地承包人需要征求“四荒”土地所有者的同意才可享用處分權。所以，土地承包經營權，不可以轉讓，入股，抵押或者是使用任何方式進行流轉，這與現行法律法規規定是沒有任何關系的可以理解為用益物權內容的擴張或土地承包經營權人享有的權利。

三、“四荒”土地承包經營權流轉利益分

在“四荒”土地承包使用權變更的這段時間里，如何分配其中的利益問題極為關鍵。“四荒”土地承包使用權的歸屬，要遵循登記生效制度進行登記，確認無誤后得到土地的承包經營權證或權利證書進行經營，然而值得考慮的是如何分配在流轉過程中產生的增值利益。例如承包人往往花錢承包了長時間大面積的荒地或荒山，短時間內再出售土地承包經營權，從而牟取大量差價。問題是這部分利益是全歸土地的經營人所有，還是承包人（土地所有人）和經營人進行協商合理分配利益。我國法律法規在這一部分并未健全。在承包“四荒”土地使用權，兩者可以在土地承包合同中協商好利益的分配。然而簽訂這種合約的情況少而又少，因此這就需要我國制定相關的法律來保證“四荒”土地承包經營權在流轉中的利益分配。因為在實際生活中，兩者利益的分配實際上為地租的表現形式，而在確定“四荒”土地承包費用過程中帶有很大的隨意性和盲目性，無法體現土地的真實的價值。因此，在“四荒”土地承包經營權進入市場前，要進行正確的評估，為所有人和經營人之間的利益合理分配打下良好的開端。

“四荒”土地承包使用權變更的利益主要由三種方式產生得到：1.土地經營人對“四荒”土地進行投資得到的額外收益;2.受市場經濟調控，“四荒”土地的價值發生變化;3.轉讓“四荒”土地承包使用權所得利益。合理評估，前兩者的利益應當屬于“四荒”土地的經營者，后者的利益則應當屬于“四荒”土地的所有者。只有這樣科學評估，才能實現“四荒”土地承包經營權流轉利益的合理分配，維護了“四荒”土地所有者的利益和市場經濟的秩序，打壓了“四荒”土地投機的不良行為，真正使“四荒”土地得到高效的利用。

四、“四荒”土地承包經營權流轉監管

“四荒”土地承包使用權的流轉過程中，可能會出現經營者為追求利益的最大化而去過度開發“四荒”土地，輕則“四荒”土地貧瘠，重則“四荒”土地遭到破壞，無法恢復再次使用，而這種過錯最后總是由承包者或“四荒”土地所有者承擔，就對他們的利益造成了傷害。如何解決這種問題，筆者認為先立法后執法。先要有一定的法律法規去制定“四荒”土地承包經營權流轉的要求和標準，讓“四荒”土地所有者參與其中，來決定“四荒”土地承包經營權是否能夠進行流轉。有了法律能否有力的執行需要政府的監管，政府在“四荒”土地承包使用權流轉過程中要擦亮眼睛，不僅要防止土地經營人在“四荒”土地上的投機行為，更要能夠切實保證“四荒”土地能夠在在保護環境、合理開發的基礎上進行可持續發展。

經營人在拿到“四荒”土地承包使用之前，地方政府應要求拿到土地的使用方案，并審查方案的可行性和科學性，來保證“四荒”土地能夠得到合理的利用，來維護“四荒”土地所有者的合法權益和市場經濟秩序。

五、總結

綜上所述，文章從現有的土地流轉方式以及特點、利益分配以及如何監督等角度展開分析，具體闡釋了如何提升土地流轉的效益問題。農業是我國的基礎產業，而土地是發展農業的基礎要素，如何保障土地的科學使用，將對我國糧食安全問題產生影響。為此應多方統籌，合作分析找到最科學的方式進行土地流轉，保障其應有效益。