中部地區脫貧攻堅財稅政策減貧效應及優化路徑

姚林香

（江西財經大學 財稅與公共管理學院，江西 南昌 330013）

一、引言及文獻評述

中部地區，自然資源豐富，人力資源富裕，起著承東啟西、貫穿南北的作用，包括山西、湖南、湖北、河南、江西和安徽六省，地處我國中部，是支撐全國經濟持續、穩定、協調發展的戰略后方地區。隨著“中部崛起戰略”的實施，中部六省經濟社會取得長足發展，但農村貧困問題仍然十分嚴重。從農村人均純收入看，2016年，中部六省農村人均純收入為12060 元①中部地區人均純收入是由中部各省人均收入乘以各省人口總數之和除以2015年中部人口之和得到。，最低的河南為11696 元，而全國農村人均純收入12363 元；從貧困人口看，2016年中部六省貧困人口總和為1501 萬人，約占全國貧困人口的36%；從三次產業結構看，2016年中部地區一、二、三產業占比分別為10.3%、46.5%、43.2%，與全國的8.6%、39.8%、51.6%相比，一、二產業占比高于全國，第三產業低于全國平均水平，全國第三產業總產值占比首次超過50%。2015年度《人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示，全國就業人員中，第一產業就業人員占28.3%，第二產業就業人員占29.3%，第三產業就業人員占42.4%。與2011年三次產業就業人員34.8%、29.5%、35.7%的比重相比，從業人員繼續大幅度提升，2011年以來第三產業就業占比超過第一產業并逐年增加，現在已成為吸納就業的絕對主力②第三產業成吸納就業新增長點.http：／／www.duanxinmi.com／61fdroc620160531c6n452137147.html。。作為糧食主產區的中部地區，服務業發展相對落后，農村就業形勢嚴峻。有效遏止和消除貧困，是實現中部崛起的必然要求，也是全面建設小康社會的重要前提條件，更是政府義不容辭的責任。為此，深入研究中部地區財稅政策減貧效應及優化路徑具有重要的理論和實踐意義。

國外學者對貧困問題的關注較早，認為貧困是不可避免的，人口的不斷增長必然會導致勞動生產率降低，經濟增長放緩（馬爾薩斯，1950），而經濟上的貧困只不過是貧困的外在現象而已（繆爾達爾，1957），隨著經濟的增長而自行減緩甚至消除，但周期相對較長（Hirschman，1958）。因此，貧困地區擺脫貧困關鍵在于政府（羅丹，1944），人力資本投資是擺脫貧困的重要手段（Howard Schultz，1960），同時需要從權利層面上向窮人賦權（A-martya Sen，1999），并靈活運用稅收間接支出方式引導市場資金不斷投入到農村基礎設施建設中來（Daniel T.L.Shek，2002）。

我國的貧困問題既有國際貧困問題產生的一般特征，又具有自身制度性的特色，城鄉二元結構致使發展過程中“重城輕鄉、重工輕農”，農村貧困問題根深蒂固。國內學者研究以規范分析為主，主要集中在當前脫貧財稅政策存在問題及相應的對策建議方面。存在的問題主要表現在財政脫貧資金投入不足且投向不合理（張全紅，2010；申曉衛，2014；李國治，2016），財政補貼制度設計不科學（王亞娟，2016），產業脫貧扶富不扶貧現象時有發生（柯振華，2014；馮華，2016），貧困人口的技能培訓覆蓋面窄（周俊義，2011；高亞春，2016），稅收政策頂層制度設計缺乏（韓玉印，2015；馮靜生，2016），等等。針對上述問題，建議有機整合財政脫貧資源（吳國起，2011），將財政專項脫貧資金分配以貧困人口數據庫信息作為依據（羅慶，2014），加大旅游脫貧的轉移支付力度（戴旭宏，2012；鄧小海，2015），實現貧困地區教育脫貧全方位覆蓋（柴葳，2015），最大程度地發揮社會救助的生活兜底作用（汪峰，2016），設置專項稅收優惠政策（李勇，2013），明確規定貧困地區資源稅用途（吳華，2012），提高貧困地區的稅收留存和返還比例（廣西財政廳課題組，2013），等等。

綜上所述，脫貧財稅政策研究取得了豐碩的成果，為解決貧困問題做出了較大的貢獻。雖然各國財稅政策脫貧的路徑有所不同，但財稅政策在脫貧攻堅中的作用是不容忽視的，如何發揮好財稅政策的引導作用至關重要。當前研究，理論定性的分析較多，縱深的實證分析匱乏，針對我國中部地區的研究更為少見。基于此，本文運用面板數據方法，從規模與結構的兩個方面，實證檢驗中部地區財稅政策減貧效應，深入分析各項財稅政策的作用機理，著力探索并優化促進中部地區脫貧攻堅的財稅政策措施。

二、模型構建及數據分析

財稅政策與農村脫貧開發有著密切的聯系，是影響農村脫貧效果的重要因素之一。財政支出和稅收政策會改變企業、農民的經濟行為選擇，將在很大程度上影響脫貧的效果。因此，模型選擇財稅因素作為解釋變量，貧困發生率①貧困發生率=當年建檔立卡貧困人口數／當年全省常住人口總數*100%。為被解釋變量。解釋變量包括財政支出和稅收收入的規模與結構，同時考慮到地區財力的大小也對脫貧有著非常重要的影響，故在解釋變量中加入農村人均純收入作為控制變量。

（一）模型構建

1.財政收支規模與貧困發生率

上式中，i、t分別表示省份和年份。其中，PKit為第i省t年的貧困發生率；解釋變量exit、taxit、incit、exit*taxit分別表示第i省第t年的財政支出規模、稅收收入規模、財政支出與稅收收入規模的交乘項以及農村人均純收入；ai為常數項，eit為隨機擾動項。（1）式反映財政支出、稅收以及農村人均純收入水平與貧困發生率的關系。

2.財政收支結構與貧困發生率

為了更好的了解財政支出和稅收收入對貧困發生率的影響，課題組將財政支出細分為行政管理支出（exxgit）、科教文衛支出（exfwit）、政府投資性支出（extzit）、支農支出（exnyit）、社會保障與就業支出（exbjit）；稅收細分為商品類課稅（taxcit）、所得課稅（taxsdit）、涉農稅收（taxnyit）。建立的反映財政收支結構與貧困發生率的模型，具體如下：

（二）數據說明及描述性統計

鑒于數據的可得性，本文選擇2011～2016年中部六省的面板數據進行實證分析，數據來源于中華人民共和國國家統計局網站、統計局各省調查總隊歷年相關調查公報以及中部六省政府網站相關公報等。考慮到各省（自治區、直轄市）在人口、面積等方面存在極大的差異，本文采用財政收支總量與GDP 的比值以及各類財政收支占財政總支出、總收入的百分比來表示，因為用結構百分比實際上難以揭示地方財政收支結構的全貌，而各財政收支項目的人均額可以在相當程度上克服這些局限。因而本文采用財政支出有關項目的人均額對各地財政收支的異同進行比較，意圖更準確地反映各地財政收支結構與貧困發生率的相關關系。貧困發生率是各省貧困人口占各省常住人口數的比重；農村人均純收入為各省農村居民人均純收入的對數值；稅收收入規模等分別為各省人均值的對數值。數據描述性統計見表1，結果表明中部地區各省財政收支的人均差距并不大。

表1 數據描述性統計

三、實證及結果分析

（一）財政收支規模對貧困發生率的影響

根據Hausman 檢驗，最終確定選擇隨機效應模型，面板數據具體擬合結果見表2，從結果可以看到，模型設定是合理的。

表2 總體效應分析

規模效應模型回歸的經濟含義表明：

1.中部地區財政收支規模對貧困發生率的影響皆為負相關，隨著財政支出或者稅收收入規模的增加，貧困發生率逐漸下降，但同時增加財政支出和稅收收入卻顯著的無益于降低貧困發生率。第一，財政支出規模與貧困發生率負相關。隨著財政支出的增加，貧困發生率理論上會有所下降，但從實證的結果來看影響并不顯著，原因可能是由于長期以來在城鄉二元結構背景下，財政支出的城鎮結構性偏向桎梏農村經濟社會發展，在降低農村貧困人口方面的作用還有待進一步加強。第二，稅收收入規模與貧困發生率呈現顯著的負相關關系。負相關的原因主要是由于農業稅取消后，農業稅稅負相對較輕，稅收主要來源于城市、工商業。在其他條件不變的情況下，稅收收入的增加，降低非貧困人口的收入水平，從而縮小了貧富差距，因而隨著稅收收入的增加，貧困發生率沒有增加反而有所下降。第三，從交乘項來看，當財政支出（稅收）不變，稅收（財政支出）增加時，降低了稅收（財政支出）的減貧效應。理論上來說，在城市及工業偏向性的支出模式下，增加的稅收雖然大多數來自于城市和工商業，但增加的財政支出也大多用于城市和工商業，在這樣的背景下對降低農村的貧困發生率同樣無益，實證結果進一步驗證這種關系。

2.農村人均純收入與貧困發生率有著較為顯著的負相關關系。一般而言，農村人均純收入與當地的經濟發展水平有著直接的關系，人均收入高的地區，地方經濟發展水平相對較好，工業較為發達，服務業發展也相對較快。一方面能夠為貧困人口提供較多的就業機會，從根本上解決貧困人口的基本生活保障；另一方面為地方政府提供較為充足的財力，為脫貧攻堅提供充足的資金保障。同時，當前國家的脫貧政策大都需要地方進行相應的配套資金，地方財力的充足與否直接影響脫貧政策的實施效果。

（二）財政收支結構對貧困發生率的影響

根據Hausman 檢驗，最終確定選擇固定效應模型，確保能夠得到穩健的回歸結果，結構效率模型使用White 截面加權法（White cross-section）消除模型殘差的同期相關性和個體異方差，具體擬合結果如表3所示。結構效應模型回歸的經濟含義表明，財政收支結構中各項對貧困發生率具有不同的效應。結構效應模型回歸經濟含義表明：

表3 結構效應分析

1.政府支農支出不能顯著影響貧困發生率，但從回歸結果的系數符號來看，與貧困發生率呈現正相關關系。主要原因在于：一方面我國財政支農支出缺乏穩定長效的增長機制，相關資金管理不規范，實際運行效果欠佳；另一方面，貧困原因大多是由于疾病、無勞動能力、生活在偏遠山區，農林水支出的增加可以保障農業產出穩定增長，但對貧困人口來說并不能有效提高其收入水平，解決其生活困難。因此，要進一步提高政府支農支出的使用效率并兼顧支農支出的脫貧效應。

2.社會保障和就業支出、科教文衛支出與貧困發生率具有顯著的負相關關系，可以有效降低貧困發生率。“十二五”以來，我國農村社會保障實現歷史性突破，覆蓋面不斷擴大，參保人數逐年增加，保障水平也有大幅提升，對農村貧困人口起到很好的兜底保障功能；另一方面，科教文衛支出逐年增加，并向廣大農村地區傾斜，對農民文化水平提高、農業科技進步、農民收入水平提高等方面起到決定性的作用。

3.政府投資性支出、行政管理支出與貧困發生率呈顯著的正相關關系。這主要與政府的發展戰略有關，重城市輕農村，地方政府對城鎮的投資性支出大量擠占農村的投資性支出，不利于農村的貧困問題的解決。同時行政管理支出相對于生產性支出而言，相當于政府支出中的虛耗，其增長必然擠占其他各項支出的總量，對農村扶貧開發呈現顯著的負面影響。因此，應加大對農村地區的投資力度，如，加大農村基礎設施建設力度等，同時不斷壓縮行政管理經費，提高地方政府部門的生產效率。

4.所得課稅、農業課稅與貧困發生率有著顯著負相關關系，而商品課稅與貧困發生率正相關，但效果不顯著。原因在于所得課稅、農業課稅對農村居民來說基本影響不大，而商品課稅對貧困人口生活卻會產生較大影響。一是所得課稅屬于直接稅，可以很好地發揮收入再分配功能，降低高收入者的收入，從而縮小貧富差距，所得課稅的增加對降低農村貧困發生率具有顯著的影響；二是商品稅具有稅負轉嫁特征，貧困地區的居民也要承擔較重的商品稅稅負。由于按照比例稅率征收的商品課稅具有稅負累退性特征，從而導致貧困人群的商品課稅稅負反而相對較重，實證結果雖不顯著，從系數來看商品課稅的增加會增加貧困發生率。

實證結果表明，財稅政策對貧困發生率有較大的影響，主要表現在以下幾個方面：第一，財政支出、稅收規模的增加對降低貧困發生率有顯著的影響，但同時增加稅收和增加財政支出顯著的無益于降低貧困發生率；第二，社會保障與就業支出、文教科衛支出、所得課稅、農業課稅的增加可以顯著降低貧困發生率；第三，行政管理支出、政府投資性支出與貧困發生率呈顯著的正相關關系；第四，支農支出、商品課稅與貧困發生率呈正相關，但效果并不顯著。

四、中部地區脫貧攻堅財稅政策建議

為更好地發揮財稅政策的減貧效應，對脫貧攻堅財稅政策建議總體思路有二：一是拓寬脫貧資金來源，加大財政脫貧支出力度，調整支出結構，改變“重城鎮輕農村、重工業輕農業”的支出模式，穩步提升財政對農村基礎設施、農村社會保障與就業、農村科教文衛的投入支持力度；二是穩定稅收收入的前提下，調整稅收收入結構，提高所得課稅比重，降低商品課稅比重，降低社會總體稅負，合理稅收負擔，縮小貧富差距。對于中部地區脫貧攻堅的財稅政策建議，具體如下。

（一）進一步拓寬脫貧資金來源

國家財政脫貧資金從2008年的320.4 億增加到2015年的1227.24 億，脫貧財政投入占財政支出的比重由0.51%上升到0.7%，總量仍顯不足①數據來源：財政部、國務院脫貧開發領導小組網站。。1995年的美國，聯邦政府撥的脫貧款和社會福利開支高達8000 億美元，其中直接幫助窮人的開支為2350 億美元，占當年財政支出的比重為3.17%②《借鑒美國脫貧經驗加強改進脫貧開發工作》http：／／www.gxfpw.com／html／c12／2014-06／142937.htm。。在總量資金有限的情況下，相較于東部地區和西部地區，中部地區扶貧資金遠低于東部，享受的國家支持和優惠遠低于西部，因此，要進一步拓寬中部地區財政脫貧資金的來源。一是按照事權與支出責任相統一的原則，提高中央財政專項脫貧資金增長幅度，提升并優化財政一般性轉移支付、各類涉及民生的專項轉移支付；二是提高上級財政轉移支付的規模，重點加大對特困區域的專項扶持，并建立發達地區對中部貧困地區的橫向轉移支付機制；三是改進完善財政補貼、財政貼息等相關優惠政策，發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用；四是以財政資金為杠桿，撬動社會資本、金融資本更多地進入脫貧領域，大力發展農村脫貧信貸體系、推動貧困地區金融創新，為脫貧攻堅提供更多的資金支持。

（二）優化財政脫貧支出結構

根據周黎安（2007）“政治錦標賽”理論，地方政府出于政績的考慮，對經濟發展型公共品的支出規模不斷擴大，而對發展型公共品（如教育）、保健型公共品（如醫療衛生）的支出較少①周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經濟研究，2007（7）：36-50。。為此，在加大財政脫貧資金投入的過程中，應結合中部地區農業“大而不強、勢而不優”的現狀，在優化財政脫貧支出結構的基礎上，確保財政支農支出穩定長效增長機制的形成。一是不斷加大財政支農支出力度，改善農民生產生活條件，發展農村社會事業，加強農業基礎設施和農村民生工程建設；二是加大農村社會保障與就業支出力度，提高保障水平，擴大保障覆蓋面，加大包村干部培訓、貧困人口就業培訓、人才項目引進支出力度，發揮輸血與造血的雙重功能；三是提高科教文衛支出比重，推進基本公共服務的均等化建設，逐步消除由于不公平的地區政策導致的貧富差距拉大現象。規范脫貧資金使用方向，瞄準集中連片特困片區、重點貧困縣和鄉鎮，確保脫貧資源主要使用在最貧困地區和貧困人口配置上。此外，脫貧財政補貼應突出重點、提高效率，比如，突出重點產品、地區和人群補貼；農業補貼的重心應該從增產增收轉向提質增效上來。

（三）完善脫貧攻堅稅收政策體系

從堅決打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會的戰略高度出發，不斷制定和完善支持脫貧攻堅稅收優惠政策，力爭建立起較為完整的脫貧政策體系。一是整理和歸集各個不同的法律法規當中的相關稅收政策，并適時調整優化，加大幫脫貧困人口生產、促進貧困人員就業創業的稅收優惠政策力度，如對相關企業安置農村貧困人口可給予安置城鎮失業人員享受的同等稅收優惠；二是對貧困地區的企業分支機構實行稅收屬地化管理的政策，以保證貧困地區的稅收利益；三是加大脫貧項目稅收優惠力度，可以參照西部大開發政策，制定專門針對中部的革命老區、集中連片特困地區和國定貧困縣的各項稅收優惠政策；四是完善涉農生產資料中所含的增值稅稅款退稅制度；五是將個體工商戶起征點政策和小微企業免稅政策統一調整為實行免征額的優惠政策，以化解銷售額相差很小而稅負差異很大的矛盾；六是適當延長與脫貧攻堅相關的稅收優惠期限。此外，從中長期稅制完善的路徑上，應提高所得課稅比重，降低商品課稅比重，從而真正減輕社會總體稅負，合理稅收負擔，使貧困人口稅收負擔更低。

（四）制度創新引導貧困人群就業

在加大中部地區財政支出和保證稅收穩定增長的情況下，加強脫貧政策宣傳，充分運用財稅政策實現“輸血”向“造血”的轉化，積極引導貧困人口就業創業。一是充分利用農民專業合作社、“公司+農戶”經營模式、蔬菜與農產品批發和零售等方面財政補貼及稅收優惠政策，大力引導貧困地區和貧困人口合作經營、農業產業化經營，穩步推進農民職業化；二是鼓勵貧困人員從事個體經營和創辦小微企業，享受資金供給和稅收優惠政策的同時，通過勤勞脫貧致富；三是加強對特殊群體的稅收政策幫扶，鼓勵殘疾人從事加工、修理修配等勞務服務，同時按規定免征其相關稅收。鼓勵家政服務企業多吸收貧困人員成為員工制家政服務員，同時對取得的相應服務收入免征增值稅。充分利用稅收優惠政策，鼓勵企業安置殘疾人就業。四是有針對性地對設在貧困地區的產業、企業進行分析，積極鼓勵和幫助他們創造條件，多吸收本地區的勞動力，并給予相應的稅收政策優惠。比如，對縣域（鄉鎮）企業新招收的當地貧困人口從業者超過職工人數15%以上的，可以在5年內享受一定比例的企業所得稅減免；對于中小型鄉鎮企業，每招收一位貧困人員給予既定數額（如：4000 元）的定額稅收扣除。②李德平.充分利用稅收優惠政策助推脫貧攻堅[J].老區建設，2016（17）。

（五）規范脫貧資金管理

一是嚴格財政脫貧資金的使用管理，減少資金下撥的中間環節，建立脫貧資金使用情況監測體系；強化對脫貧資金運行中間環節的監管，包括項目規劃申報、招投標采購、施工監督監理、工程驗收審計、監督管理機制等方面；加強對財政脫貧資金的審計審查，通過“上審下”“交叉互審”等組織方式提高審計效果；實行財政脫貧資金使用效果的追蹤、反饋責任制①王喬，李德平.完善財稅政策措施促進精準扶貧[J].贛江財稅論壇，2018（2）。。二是加大統籌整合財政涉農脫貧資金力度。從源頭上對財政涉農脫貧資金分配進行改革，中央相關資金不再由各個部門分別下撥，改由財政部歸并后統一下撥，省級政府亦有必要對財政涉農脫貧資金歸并下撥。加快財政轉移支付預算下達進度和脫貧資金支持力度，并給予地方政府更多的資源使用權限，對于納入統籌整合范圍的資金，不應限定資金在貧困縣的具體用途，允許其在財政涉農脫貧資金使用上因地制宜大膽探索。