新農村建設中解決農村“空心化”問題的措施研究

[摘要]隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷推進，農村勞動力自由地在城市與農村之間流動，農村精英嚴重流失，“空心化”程度不斷加深。伴隨著社會主義新農村建設的推進，我國逐漸著手改造“空心村”，但目前仍存不足和遺憾，影響著農村“空心化”治理的進程。通過對比新農村建設后農村“空心化”問題的發(fā)展趨勢，從宏觀上分析了現(xiàn)有農村建設中解決農村“空心化”措施的不足，提出了解決農村“空心化”問題的措施。

[關鍵詞]農村空心化;新農村建設;治理措施

[中圖分類號]D422.6[文獻標識碼]A

近年來，城市化、工業(yè)化進程的不斷加快，城市與農村之間的鴻溝擴大，出現(xiàn)了一個又一個“空心村”。農村“空心化”的問題不僅會對農村自身經濟發(fā)展造成嚴重阻礙，也會給城市帶來超負荷的人口壓力，同時更會影響社會主義新農村的建設進程。

1 農村“空心化”發(fā)展的幾個階段

1.1 20世紀80年代初期，農村“空心化”初見雛形

20世紀80年代初期，我國變革了土地制度，實行了家庭聯(lián)產承包責任制，這是我國土地制度的一大創(chuàng)舉。農民以家庭為單位承包農業(yè)生產任務，這為富余勞動力在區(qū)域的流動提供了可能。

雖然家庭聯(lián)產承包責任制使農民獲得了相應承包土地的權利，但是按照我國法律規(guī)定，農村土地實質上仍是為“集體所有”，更深層次上是“國家集體雙重所有”，農民只享有使用的權利，但是無法對土地進行自由處置，從而打擊了農民的積極性，使其把經營土地當成一種不得不完成的義務。同樣，由于單純耕地收入較少，沒有“利潤”的刺激，從而出現(xiàn)了婦女老弱耕地，年輕力壯外出謀生的現(xiàn)象。

眾所周知，農村自身以第一產業(yè)為主，并沒有第二、第三產業(yè)，但是第一產業(yè)的命脈是“土地”。農村的土地資源有限，然而農村人口眾多，按照人口劃分土地，每家每戶只能劃分到較少的土地資源。并且隨著發(fā)展，農村的耕地資源在逐年減少，人口卻在不斷增加。單憑第一產業(yè)所帶來的收入及就業(yè)機會逐年減少。因此，農村提供給農民的勞動和發(fā)展空間較有限，農村經濟水平程度較低。農民們紛紛選擇進城打工，改變生存窘境。

總體來說，家庭聯(lián)產承包責任的實行，提高了農村生產效率，解放了大量的農村勞動力，為農民進入農村謀生提供了合理的空間，同時，也使農村“空心化”初見雛形。

1.2 20世紀后期至21世紀初期，農村“空心化”加速發(fā)展

《中華人民共和國戶口登記條例》頒布之后，一套嚴格的戶口管理制度得以確立，這是即20世紀80年代的家庭聯(lián)產承包責任制之后，對解放農民的又一次深刻的革命。

2006年3月，國務院進一步提出有關解決農民工進城務工問題的意見：“中小城市和大城市要分別對待農民問題。前者要適當放寬農民工在城市中落戶條件，積極推進城鎮(zhèn)化建設，后者要積極推進農民工戶籍問題的解決。”2014年6月，中共中央政治局會議指出，加快戶籍制改革不搞指標分配，不搞層層加碼。對于在城市中生活時間較長，競爭能力較強，有過硬的技術和專業(yè)能力的人給予優(yōu)先落戶。從而進一步推進我國戶籍問題的解決，方便農民在城市中安居樂業(yè)。

戶籍制度改革，我國從城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度向城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一元戶籍制度轉變，“城市人口”和“非農業(yè)人口”之間的高墻被推倒，農村戶口和城市戶口逐漸統(tǒng)一化，使農民不再被深深地束縛在農村的土地上。同時，戶籍制度的改革，使農民向城市的轉移更加合理化，國家給予了他們同城市居民相同的身份標簽，他們逐漸被城市接納。在這種情況下，粘附在戶籍關系上的種種經濟差別逐漸被統(tǒng)一，并且由于農村勞動力轉移成本的大大降低，更加推動了農村“空心化”的發(fā)展。

1.3 21世紀，農村“空心化”現(xiàn)象日益嚴重

農村“空心化”問題，某種方面從我國工業(yè)化、城市化的視角映射出來。隨著市場經濟的不斷深入發(fā)展，我國工業(yè)水平不斷提高。農村空心化程度與市場化、城市化水平成正比。改革開放以來，我國建立了社會主義市場制度，在公有制為主體下，各種所有制經濟共同發(fā)展。因此，各種市場要素活躍起來，人們可以憑借能力和技術在城市中生存。農民們不再固守在農村的土地上，而是選擇去城市中尋求就業(yè)發(fā)財?shù)臋C會。

1978年改革開放初期，我國城市化率僅有17.92%;到2015年，我國城市化率達到56.1%。雖然我國城市化率逐年提高，并且城市化水平程度較高，但是城市與鄉(xiāng)村之間仍然一定程度上存在著較大的差異，農村居民與城市居民收入差距仍然較大。農村仍然以發(fā)展第一產業(yè)為主，就業(yè)機會較少，生活水平較低，基礎設施不到位;相比，城市生活水平較高，科技較發(fā)達，第二、第三產業(yè)的蓬勃發(fā)展帶來了較多的就業(yè)機會。因此，城市的吸引力使“鄉(xiāng)村精英”紛紛離開土地，農村空心化現(xiàn)象日益嚴重。

2 當前新農村建設過程中解決農村“空心化”的措施

十六屆五中全會通過了《十一五規(guī)劃綱要建議》，提出要按照“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)村文明、村容整潔、管理民主”五大要求，扎實推進社會主義新農村建設。政府通過一定的財政撥款和“三農”政策，以及建設農村基礎設施等措施力圖改造“空心村”。

2.1 推動土地經營制度創(chuàng)新和農村宅基地流轉

所謂農村宅基地，“是指農村的農民或個人占用集體土地資源用作私人住宅基地。”土地管理影響土地的利用。戶籍改革之前，城鄉(xiāng)二元制度深深地將農民捆綁在農村的土地上，農村龐大的人口數(shù)量導致了大量的宅基地。戶籍改革之后，盡管在一定程度上維護了農民的利益，農民進城務工更加自由便利。但是現(xiàn)存的制度仍在一定程度上無法為農民提供生活保障，農民仍愿意保住農村的宅基地，留下一條后路。同時，我國法律上規(guī)定，農村土地歸“集體”所有，農民對宅基地只有使用權，沒有處置權，宅基地禁止自由買賣。2014年10月，按照“分類處理”原則對農村宅基地進行試點改革。試點中對“一戶一宅”賦予更加細致的解釋。

加快宅基地流轉，對于降低農村空心化率意義重大。農村現(xiàn)有的宅基地狀況令人堪憂：占地面積較大，且閑置浪費率居高不下。隨著農民離開農村到城市就業(yè)，將符合條件的宅基地改造為耕地，可以緩解我國耕地資源緊張的情況，并且一定程度上可以提高農業(yè)規(guī)模效益。

2.2 廢除農業(yè)稅，種地農民得到解放

2003年，農業(yè)稅取消后，農民身上的擔子輕了，他們可以自行支配之前用于交稅的那部分資金，農民手上的流動資金多了，他們的生活自然而然得到一定的改善。并且，可以調動農民勞動積極性，農民的精神負擔減少。農民面臨的選擇更加多元化，更加自主化地選擇增加農業(yè)收入的勞務活動，農民們更加熱愛他們手中的土地，他們更愿意留在農村發(fā)展。

2.3 加強基礎設施建設，豐富公共物品供給

據(jù)調查2006年左右，我國有7%的行政村不通公路，46%的行政村缺少自來水供給，3億左右的居民存在飲水不安全等問題。在縱橫交錯的農村鄉(xiāng)間小道上，“雨天一身泥，晴天一身土”是真實的寫照。可喜的是，改革開放以來，特別是建設社會主義新農村期間，在貫徹黨中央的“三農”政策和社會主義新農村相關政策的激勵下，我國農村的基礎設施水平有了顯著的提高，農村人民的生活條件得到了改善。同時，隨著城鄉(xiāng)一體化進程的不斷加快，與城市的擁擠嘈雜相比，農民們也愿意返回農村投資創(chuàng)業(yè)，農村空心化現(xiàn)象得到一定的改善。

人民網對“十二五”期間，北京農村的三農成就進行了總結。以北京農村為例，“建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠48座、村污水處理站1045處，郊區(qū)污水處理率達到66.2%。生活垃圾分類收集、運輸、處理工作不斷加強，遠郊垃圾無害化處理率達到97.2%，成為全國第一批通過農村垃圾有效處理驗收的四個省市之一;郊區(qū)能源結構加快調整， 啟動農村電網改造升級，15萬戶實現(xiàn)“煤改電”，送氣下鄉(xiāng)實現(xiàn)全覆蓋，郊區(qū)90萬農村住戶全部使用上政府補貼的液化氣。”

3 新農村建設過程中解決農村“空心化”的措施不力

3.1 農村土地產權屬性模糊，宅基地流轉存在困難

2014年，十七屆三中全會中提出，“加強土地承包經營權流轉管理和服務，允許農民以承包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。”同時確立了農村土地流轉必須遵循“三個不得”的原則。換句話說，實質上土地的所有權仍歸國家集體所有，農民流轉的是土地的承包經營權。

全國各地對宅基地流轉模式進行了探索，但是沒有解決宅基地的屬性問題，往往都是先將宅基地變?yōu)榧w所有，再由集體出售。2015年1月，我國多個地區(qū)對宅基地流轉進行了試點探索。從中發(fā)現(xiàn)，宅基地跨村流轉的規(guī)模和范圍，都已超出法律允許的內容，使原本只有福利性的宅基地和農民住房具有了更強的商品屬性。從試點中我們可以得知，如果不對農村宅基地進行商品屬性的確認，就不能真正保證農民的利益，也不符合社會主義市場經濟的規(guī)律。

3.2 農村基層政府資金短缺，制約農村相關事務的發(fā)展

“三農”政策中，影響最深刻的便是“取消農業(yè)稅”這一歷史性的舉措。一方面，取消農業(yè)稅，農民有更多的收入，可以提高生活水平。另一方面，在取消農業(yè)稅之前，鄉(xiāng)村、鎮(zhèn)級政府可以通過統(tǒng)籌提留相關稅收的方式增加其財政收入，從而化解債務。但是在取消農業(yè)稅之后，靠相關稅收財政支撐的農村地方基層組織債務突出，鄉(xiāng)村財政變成“討飯”財政。同時，由于資金短缺，制約農村基層政府功能發(fā)揮，農村公益事業(yè)及基礎設施發(fā)展也存在相關資金困難。

1994年實行分稅制以來，“省政府對地級市政府，地級市政府對縣、區(qū)政府，分別實行逐級包干，好的財源總是優(yōu)先被上一級政府奪走，”導致縣鄉(xiāng)政府財源薄弱，財政赤字居高不下，常年入不敷出。同時，雖然政府在一定程度上加大了財政補貼，但是在改造農村空心化的一些項目中，政府資金投入不足，農民自籌資金壓力大。最后，農村腐敗問題嚴重，有些農村往往是村干部一人拍板，農村基層腐敗現(xiàn)象屢見不鮮。

3.3 農村教育建設較薄弱，農民素質較低

建設社會主義新農村，解決農村空心化問題，應著重要培養(yǎng)新農民。人才是第一資源，如果不著重于對農村的大量勞動力進行培訓教育，即使政府建設再多、優(yōu)惠政策再多，也只是面子工程，一具空殼，政府的建設只是“輸血”，要把空心村搞活，最重要的是農民自身的“造血”能力。只有依靠農民們自身的素質提高與辛勤的勞動，才能變“輸血”為“造血”。然而，在我國眾多空心村中，農村文化設施較落后，缺少各種豐富的文化活動。有的空心村，連最基礎的廣播設施都沒有，農民非常缺少文化生活，并且有些農民從事生產勞動的工具、方式仍是較為傳統(tǒng)和落后的，勞動生產率較低，這都源于缺少相應的技能培訓。在較偏遠的農村中，那些獨守空宅的老人，對外面社會發(fā)生的大事了解甚少。我國有9億農民，平均接受教育的時間不足6.5年。“農村勞動力中，小學文化程度和文盲、半文盲占40.3%，初中文化程度率靠近一半，高中文化程度不超過15%。”

4 新農村建設過程中解決農村“空心化”的可行措施

4.1 合理科學規(guī)劃改造，優(yōu)化土地再生

在一些空心化較嚴重的農村，采取整村搬遷的方式，將搬遷后的土地統(tǒng)一競標，讓有實力的開發(fā)商進行投資開發(fā)。在未利用的土地上，集中建造新的住宅樓，將之前橫向零散分布的農民們以縱向的方式集中到一起，不僅可以節(jié)約土地資源，還可以發(fā)展農村產業(yè);將一些非常偏遠，生產力落后，空心化非常嚴重的農村合并到其他經濟發(fā)展較好的較大的村落中，使其規(guī)模化。這樣大的村落“兼并”小的村落，不僅可以節(jié)約土地資源，還可以壯大大村落的勞動力，以先富帶動后富。這種方式適合經濟嚴重落后的空心村。

4.2 正確對待城鎮(zhèn)化與農村建設的關系

城鎮(zhèn)化建設與農村建設兩者是相互依存的關系，不可單獨存在，彼此相互依賴，相互促進，共同建設小康社會。城鎮(zhèn)化是指農業(yè)人口轉變?yōu)榉寝r業(yè)人口，生活地域從農村向城市發(fā)展，開始從事第二、第三產業(yè)，是將農村的勞動力引流進城市，使農村與城市之間雙向互動;農村建設是指通過改善農民生活條件，提高農民收入，使農民安居樂業(yè)，這是農村的單向活動。這兩者之間并不是矛盾的，相反，缺一不可。要摒棄重視城鎮(zhèn)化發(fā)展而拋棄農村建設的做法，不能以農村的退步甚至是消亡為代價去發(fā)展城鎮(zhèn)化，這是顧此失彼的行為。要著重處理好兩者之間的關系，實現(xiàn)兩者統(tǒng)一發(fā)展。

4.3 完善農村金融基礎設施建設，拓寬借貸渠道

現(xiàn)階段農村的金融機構主要是農村信用社和農村合作銀行，幾乎沒有真正意義上的為農村服務的金融機構，這些金融機構自身的借貸能力較弱，并且有的金融機構農貸款比重逐年下降，從而給予空心村改造的借貸支持并不充分。國家要拓寬借貸渠道，并且降低借貸條件，給予空心村改造充分的資金支持。

4.4 加強招商引資，建設農村特色產業(yè)

通過對空心村的拆除和改造，將空余的土地通過招商競標的方式給農村帶來投資項目，例如利用農村的自然美麗的地理優(yōu)勢，發(fā)展旅游業(yè)、服務業(yè)。從而活躍農村經濟，發(fā)展第二第三產業(yè)，優(yōu)化農村的產業(yè)結構。

4.5 確定宅基地商品屬性，引入市場機制

宅基地流轉問題是農村的一個大問題，空心村現(xiàn)存的閑置浪費的宅基地較多。空心村相關政府可以對整村的閑置或浪費的宅基地進行核查，在遵守法律相關制度的基礎上，引入市場機制。例如，將宅基地以競標的方式出售，想要獲得宅基地的相關農民必須出價最高。

4.6 建立和完善農村社會保障體系，關注“三留”群體

由于大量年輕勞動力進城，留守兒童、留守婦女、年邁老人，是當下不少農村的主要人口。這是現(xiàn)存空心村的一個非常明顯的特征。首先，要大力健全農村社會保障體系，尤其是醫(yī)療體系，方便農村的老齡、低幼人口就醫(yī)。同時也要提供社會保險、社會救濟、社會福利等等最基礎的生活保障，促進農村生活的穩(wěn)定。其次，要關心留守人群，給予人文關懷。大力開展豐富多彩的文化生活，豐富農村留守人口的精神世界，并且依法保障兒童受教育的權利，關愛留守兒童。

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[收稿日期]2018-11-15

[作者簡介]徐蕾（1993—），女，山西運城人，碩士，研究方向：地方政府治理。