用于租賃房建設(shè)的農(nóng)村集體土地來(lái)源及供給動(dòng)態(tài)

周瓊 張世龍

[摘要]從城中村改造、“小產(chǎn)權(quán)房”清理、“空心房”拆改等方面對(duì)農(nóng)村集體土地建設(shè)租賃房土地供給的可行性進(jìn)行了分析，進(jìn)而對(duì)鄭州、廣州等試點(diǎn)城市農(nóng)村集體土地建設(shè)租賃房的實(shí)踐進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析，在此基礎(chǔ)之上提出有效擴(kuò)大用于租賃房建設(shè)的集體土地供給的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]集體土地;土地供給;用地來(lái)源分析

[中圖分類(lèi)號(hào)]F301.1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

為了建立健全房地產(chǎn)健康平穩(wěn)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，解決住房供需矛盾，增加租賃住房的供應(yīng)，完善購(gòu)租并舉的政策，2017年8月28日國(guó)土資源部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部制定了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)方案）。依據(jù)租賃住房需求較大，村鎮(zhèn)集體組織有建設(shè)意愿，有資金來(lái)源，政府監(jiān)管和服務(wù)能力較強(qiáng)這些條件，國(guó)土資源部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部確定第一批在北京、上海、沈陽(yáng)、南京、杭州、合肥、廈門(mén)、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個(gè)城市開(kāi)展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。通過(guò)在試點(diǎn)城市運(yùn)營(yíng)一批利用集體土地建設(shè)的租賃房，建立和完善集體土地建設(shè)租賃房的規(guī)則，分享一批可復(fù)制，可推廣的改革成果，為實(shí)行城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場(chǎng)提供支撐。

1 集體土地建設(shè)租賃房的土地來(lái)源分析

1.1 基于城中村改造的公共租賃房用地來(lái)源分析

城中村是我國(guó)城市化進(jìn)程中特有的產(chǎn)物，在城市不斷擴(kuò)張的過(guò)程中，位于城市邊緣的農(nóng)村被劃入城區(qū)，成為城市的一部分。雖然區(qū)域上屬于城市，但是其土地性質(zhì)仍屬于集體土地、行政管理模式上也仍然保留原有村落的模式。由于城中村距市中心近，租金便宜等這些優(yōu)點(diǎn)，成為了外來(lái)務(wù)工人員在城市的落腳點(diǎn)。而村民為了獲得利益，全然不顧房屋建筑是否與環(huán)境相協(xié)調(diào)，造成了城中村衛(wèi)生臟，居住人員雜亂，社會(huì)治安差等這些嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。因此，城中村改造成為了各地政府首要治理的問(wèn)題 。

城中村改造與公共租賃房建設(shè)一定程度上是相互關(guān)聯(lián)的。首先，建設(shè)公共租賃房為城中村改造提供了可行性的方法，是改造的實(shí)踐基礎(chǔ)，有效地為城中村改造提供了資金來(lái)源和政府的政策支持;其次將城中村改造為公共租賃房，不僅把這兩者現(xiàn)有的問(wèn)題得到妥善的解決，還為政府節(jié)約了建設(shè)租賃房的社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本。

把城中村改造為公共租賃房若是一味的拆除重建勢(shì)必會(huì)造成巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的損失，另外居住在城中村的外來(lái)人口會(huì)流動(dòng)到其他村落，將會(huì)出現(xiàn)另一個(gè)城中村。因此把城中村改造為公共租賃房要從環(huán)境，治安等方面入手。比如拆除違章建筑，將電線電纜進(jìn)行入地處理，把污水管道進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃處理，完善基礎(chǔ)設(shè)施和綠化，對(duì)保留的建筑進(jìn)行統(tǒng)一的粉刷等。除了對(duì)建筑和環(huán)境進(jìn)行治理和改造外，對(duì)村民也要有相應(yīng)的安撫和補(bǔ)助政策。政府要采取必要的政策，比如保留房屋的產(chǎn)權(quán)仍歸村民所有，針對(duì)被拆除的房屋，村民可以選擇經(jīng)濟(jì)賠償或者分配同等價(jià)值的新建租賃房的面積。同時(shí)在公共租賃房規(guī)劃完成后，要留給村民相應(yīng)的自住房屋。

1.2 基于“小產(chǎn)權(quán)房”清理的公共租賃房用地來(lái)源分析

小產(chǎn)權(quán)房是我國(guó)城鄉(xiāng)土地二元制度下的產(chǎn)物，是在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，沒(méi)有經(jīng)過(guò)國(guó)家規(guī)劃，也沒(méi)有繳納相應(yīng)的稅金，因此也不沒(méi)有獲得國(guó)家頒發(fā)的房產(chǎn)證，而只有鄉(xiāng)政府或村委會(huì)頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，出售給村集體以外的個(gè)人，稱(chēng)為小產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)房困擾中國(guó)社會(huì)多年，至今也沒(méi)有得到有效地解決。面對(duì)違規(guī)的小產(chǎn)權(quán)房政府應(yīng)該拆除，但對(duì)于政府可回購(gòu)或者可回租的小產(chǎn)權(quán)房，根據(jù)其使用情況的不同，應(yīng)該分類(lèi)處理。具體來(lái)說(shuō)可分為以下三類(lèi)。

1.2.1 已出售的小產(chǎn)權(quán)房。對(duì)于已經(jīng)出售的小產(chǎn)權(quán)房，又可分為以下兩種情況。第一，購(gòu)房者符合申請(qǐng)公租房的條件。那么政府只需與原產(chǎn)權(quán)人簽訂回購(gòu)合同并納入公共租賃房的范疇，再由政府出面與購(gòu)房者簽訂租房合同。對(duì)于購(gòu)房者向原產(chǎn)權(quán)人支付的房款，可以對(duì)房?jī)r(jià)進(jìn)行估算抵消租金，并計(jì)算出租房年限，這樣一來(lái)政府也無(wú)需支付另外的費(fèi)用。第二，對(duì)于不符合申請(qǐng)公共租賃房的購(gòu)房者，政府應(yīng)要求原產(chǎn)權(quán)人退還給購(gòu)房者當(dāng)時(shí)的購(gòu)房款，并要求購(gòu)房者在一定期限內(nèi)搬出原住所，然后與原產(chǎn)權(quán)人簽訂回購(gòu)合同納入政府公租房的范疇。由政府出面將納入公租房體系的小產(chǎn)權(quán)房出租給符合申請(qǐng)公租房的申請(qǐng)人，并將所獲得的租金交給原產(chǎn)權(quán)人。

1.2.2 已出租的小產(chǎn)權(quán)房。同樣的對(duì)于已出租的小產(chǎn)權(quán)房也可以分為租房者是否符合申請(qǐng)公租房。如果符合申請(qǐng)公租房的條件，政府只需與原產(chǎn)權(quán)人簽訂回租合同獲得出租的權(quán)利，然后政府與租房者再簽訂出租合同，采用以租金抵租金的方式，按照公租房的租金水平將成其已支付的房租租金換算成租房年限。如果租房者不符合申請(qǐng)條件，則在政府與原產(chǎn)權(quán)人簽訂回租合同以后，原產(chǎn)權(quán)人應(yīng)退還給租房者剩下的租金，并且在一定期限內(nèi)搬出該房屋。

1.2.3 已建成但未使用的小產(chǎn)權(quán)房。對(duì)于這類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房，政府應(yīng)與原產(chǎn)權(quán)人簽訂回租合同，將房屋統(tǒng)一回收，并且改造為符合公租房的配套設(shè)施，在周邊建立相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施。然后再將公租房統(tǒng)一租給符合申請(qǐng)公租房條件的人，所得租金交給原產(chǎn)權(quán)人。

1.3 基于“空心房”拆改的公共租賃房用地來(lái)源分析

“空心房”廣義上是指長(zhǎng)期無(wú)人居住的房屋，但是從狹義上講“空心房”的形成有以下四種情況：第一房屋主人長(zhǎng)期在外打工，不定期回來(lái)，造成房屋的閑置。第二房屋的主人去世，房屋沒(méi)有人繼承，或者繼承者在城市里已經(jīng)買(mǎi)房定居，不會(huì)再回農(nóng)村。這樣一來(lái)房屋年久失修，就導(dǎo)致房屋逐漸荒廢破敗。第三就是外觀簡(jiǎn)陋，缺乏修繕的土坯房。第四是指“一戶(hù)多宅”的閑置房。通俗來(lái)說(shuō)就是某戶(hù)家庭共有三套房子，但是全家都居住在一套房子里，那么剩下的兩套房子就是“空心房”。“空心房”所占用的土地長(zhǎng)期閑置造成了資源的浪費(fèi)。因此，政府急需對(duì)“空心房”進(jìn)行整治，鼓勵(lì)農(nóng)民有償退出這些閑置房屋。

以上四種“空心房”現(xiàn)存情況，總的來(lái)說(shuō)可以分為三類(lèi)。第一，該房屋有主人只是不回來(lái)居住或者偶爾回來(lái)。針對(duì)這種情況，政府可以與房屋主人簽訂拆除合同，并且進(jìn)行一定的賠償，并且在公共租賃房建成以后，給予其一部分的分紅。這樣的話，在外打工的村民在得到一定的賠償后，可能就有能力在城市安家，另外每月還能得到一定金額的分紅。第二，該房屋已經(jīng)沒(méi)有繼承人，對(duì)于沒(méi)有人繼承的房屋，由集體報(bào)經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，注銷(xiāo)其土地登記，土地由集體收回。然后政府在與村集體簽訂建設(shè)公共租賃房的合同，統(tǒng)一出租，并將所得的租金按比例分給村集體。第三，該房屋主人在村里已經(jīng)有一套房子供全家人居住，那么可以由政府出面把閑置的房屋回收，再統(tǒng)一出租給符合條件的租房者，所得租金全部交由房屋主人。

2 試點(diǎn)城市公共租賃房供地動(dòng)態(tài)分析

鄭州鄭東新區(qū)金光集體土地租賃房項(xiàng)目是利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房鄭州試點(diǎn)的第一示范區(qū)。項(xiàng)目所在地是鄭東新區(qū)柳園口村，村子已被納入主城區(qū)范圍，成為了名副其實(shí)的“城中村”。此前“城中村”村民利用宅基地建設(shè)出租房，這種使用方式收益低，租期不穩(wěn)定。而在試點(diǎn)政策出臺(tái)后，在不改變集體建設(shè)用地仍歸村集體所有的前提下，村集體“以地入股”，國(guó)有公司投資建設(shè)房屋，雙方按照一定比例對(duì)未來(lái)的租金進(jìn)行分成，給柳園口村的村民們找到了一條長(zhǎng)久的致富路。

廣州市花都區(qū)小布村、旗新村在2018年8月被選為廣州市首批利用集體土地建設(shè)租賃房的試點(diǎn)村。兩村的集體建設(shè)用地租賃住房試點(diǎn)項(xiàng)目地理位置優(yōu)越，小布村臨近白云機(jī)場(chǎng)，旗新村則靠近獅嶺工業(yè)園。在空港經(jīng)濟(jì)區(qū)與工業(yè)園中，產(chǎn)業(yè)職工眾多，其中又有大量職工有租賃需求。小布村因?yàn)橛屑w土地使用證，明確村集體擁有對(duì)該地塊的產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)，所以在全市幾個(gè)試點(diǎn)村落里推進(jìn)速度最快。小布村總用地面積為10354m2，獅嶺鎮(zhèn)旗新村凈用地面積為20807m2，按照每套60m2的面積，則兩村將提供近1400套租賃住房。

廈門(mén)市首宗國(guó)有租賃住房用地位于湖里區(qū)的2018P01地塊2018年5月15日在市行政服務(wù)中心公開(kāi)拍賣(mài)。為了加快培育住房租賃市場(chǎng)，廈門(mén)市將租賃住房用地供應(yīng)列入年度建設(shè)用地計(jì)劃，并將原住宅用地基準(zhǔn)地價(jià)細(xì)分為商品住房、租賃住房用地基準(zhǔn)地價(jià)，租賃住房用地基準(zhǔn)地價(jià)僅為同區(qū)域商品住房用地基準(zhǔn)地價(jià)的40%左右，允許利用農(nóng)村預(yù)留發(fā)展用地指標(biāo)建設(shè)租賃住房，允許地方國(guó)企現(xiàn)有閑置或低效利用的舊廠房、商辦項(xiàng)目改造為租賃住房。

3 有效擴(kuò)大公共租賃房用地供給的對(duì)策建議

從試點(diǎn)城市的實(shí)踐情況來(lái)看，各地積極響應(yīng)，制定了相應(yīng)的實(shí)施文件和辦法，形成了各具特色的土地供給方式，有效地推動(dòng)了農(nóng)村集體土地建設(shè)租賃房的進(jìn)程。但是還存在著一些不足之處，為了有效擴(kuò)大租賃房土地供給，可以從以下四點(diǎn)入手：一是地方政府要加強(qiáng)與村集體組織的合作，加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃與協(xié)調(diào)，增強(qiáng)土地來(lái)源的有效供給，多渠道擴(kuò)大土地供給，特別是結(jié)合城中村改造、“小產(chǎn)權(quán)房”清理和空心房的拆改，規(guī)劃優(yōu)越的位置，發(fā)展農(nóng)村租賃房;二是結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新農(nóng)村建設(shè)政策，爭(zhēng)取在項(xiàng)目立項(xiàng)和資金投入方面獲得政府支持，完善租賃房小區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施;三是結(jié)合小區(qū)文明建設(shè)，融入城市文化元素，加強(qiáng)小區(qū)物業(yè)管理，為租賃房贏得市場(chǎng)提供良好的社會(huì)環(huán)境;四是在農(nóng)村利益調(diào)整的過(guò)程中，要針對(duì)不同的土地供給方式來(lái)協(xié)調(diào)農(nóng)民、村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織和參與經(jīng)營(yíng)主體等各方的利益，特別要確保農(nóng)民利益不受損失。

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[3] 謝弟炳，林志明，唐冬梅.農(nóng)村空心房整治的實(shí)踐與思考——以贛州市于都縣為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2017，28（21）：26-28.

[收稿日期]2018-11-22

[作者簡(jiǎn)介]周瓊（1995—），女，浙江寧波人，碩士研究生，研究方向：農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理。

[通訊作者]張世龍（1964—），男，湖北巴東人，教授，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)及技術(shù)經(jīng)濟(jì)。