農村閑置宅基地治理研究

魯春陽 李會杰 文楓 李艷

[摘要]隨著城鎮化的快速發展，我國農村閑置宅基地現狀較為突出，不僅造成土地資源的浪費，也不利于鄉村振興戰略的實施。通過分析宅基地閑置的現狀及原因，學者們關于閑置宅基地的概念、類型、認定等的現狀，按照問題導向，底線思維，從源頭入手，從過程著手的思路，提出了閑置宅基地治理的路徑。

[關鍵詞]閑置宅基地;退出補償;再利用

[中圖分類號] F301.1 [文獻標識碼] A

當前，我國正處于全面建成小康社會的關鍵階段。黨的十九大報告提出要實施鄉村振興戰略，鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革。鄉村振興戰略的實施離不開農村土地制度的支撐，其中宅基地制度是影響鄉村振興戰略的重中之重。隨著新型城鎮化的快速推進和農村社會經濟轉型發展的不斷深入，農戶生計模式、農業生產方式、農村勞動力狀況等發生深刻變化，農村宅基地的功能也發生了新的轉換，宅基地的生產輔助性功能減弱，導致宅基地大量閑置和廢棄。我國2億多畝的農村宅基地中閑置土地占10%～15%。宅基地的大量閑置，不僅對我國糧食安全和耕地保護造成很大壓力，同時，也不利于農民增收和農村發展。因此，如何盤活利用閑置宅基地成為我國農村土地制度改革的熱點和焦點問題。

1 農村閑置宅基地的內涵

學者們對閑置宅基地的研究主要集中在宅基地閑置的現狀、原因等方面。關于閑置宅基地的概念，形成了以下觀點：有學者認為閑置宅基地是指其效能無法體現的宅基地，分為長期閑置和面積超標閑置兩類。有學者認為閑置宅基地包括宅基地及其上面的構筑物和附屬物的空置、荒廢和廢棄的現象。有學者認為閑置宅基地是指未被任何利用的宅基地。學者們關于閑置宅基地的概念、界定標準、類型等尚未達成共識。各地在閑置宅基地的認定和類型界定也存在差異。如淳安縣于2011年發布的《關于加強農村閑置宅基地管理的通知》將閑置宅基地界定為村民實際占用面積超過縣政府規定標準并可獨立使用的宅基地，包括住房、廚房、庭院、廁所、倉庫、生蓄欄等。將閑置宅基地劃分為六種類型：一是一戶多宅的，且實際占用面積超過縣政府規定的面積;二是批而未建的宅基地;三是建新不拆舊的;四是長期荒廢、廢棄且無主的宅基地;五是空置或滅失兩年以上未使用的宅基地;六是法律法規規定的其他情形。

2 農村閑置宅基地的現狀及原因

宅基地閑置不僅影響農村土地資源配置效率，也不利于顯化農民的土地財產權。當前，我國農村宅基地閑置較為突出，隨著大量的農民進城務工，兩棲人口的大量存在，導致雙重占地。我國《土地管理法》明確規定：“一戶一宅”。但由于各種原因，“一戶多宅”現象大量存在。根據華中師范大學中國農村研究院依托“百村觀察”項目平臺，于2014年6～9月對全國31省207個村莊4090戶農戶就宅基地閑置問題進行調查的結果顯示：農戶戶均擁有宅基地1.15處，農戶戶均擁有宅基地數量總體超標，一成以上村莊一戶多宅現象較多;超過一成的村莊宅基地閑置較普遍，接近十分之一的農戶有閑置宅基地。對于閑置宅基地，八成以上的村莊沒有進行過管理。

造成宅基地大量閑置的原因是多方面的。一是歷史原因。由于宅基地制度的無償無期限性和福利性，使得宅基地的社會保障功能長期被固化，再加上與農民集體經濟組織身份的捆綁，農民不愿意流轉土地和房屋。二是法律法規的影響。由于現行《土地管理法》、《物權法》等不允許農民出售宅基地，嚴禁用于非農業建設，宅基地流轉被嚴格限制，宅基地流轉只能限于本集體經濟組織內部成員，這種規定使得宅基地自由流動幾乎是不可能的。另外，法律關于宅基地退出、收回等的程序、補償標準等缺失。三是農民自身的影響。即使在城市有穩定工作和穩定住房的農民，也不愿意退出閑置宅基地，把宅基地視為私有財產或者是生存保障。四是管理層面的因素。由于我國實行城鄉二元土地制度，造成城鄉土地要素在市場上配置的不平等，農村土地價值難以顯化，農民土地閑置的代價體現不明顯，再加上管理部門對閑置宅基地的處置不及時，執行力度較小;另一方面，我國農村大多地方都沒有進行村莊規劃，宅基地選址隨意性較大，村莊布局凌亂，農民蓋房大多超標。

3 農村閑置宅基地治理思路

治理我國農村宅基地閑置問題，結合地方經濟發展實際，土地利用狀況，必須堅持問題導向，底線思維，從源頭入手，從過程著手，創新治理思路和手段，重點要做好以下工作：

3.1 開展農村閑置宅基地調查研究工作

目前，學者們關于閑置宅基地的概念、內涵、類型和界定等標準不一，亟需在理論層面上開展農村閑置宅基地的概念、類型、界定標準等方面的研究，厘清閑置宅基地類型。同時，開展閑置宅基地普查工作，現有關于農村閑置宅基地的數據大多來源于點上的調研，全國范圍內到底有多少閑置宅基地，空間分布特征、閑置程度等都不清楚，需要摸清家底，為政府制定閑置宅基地處置辦法，測算閑置宅基地流轉潛力等提供理論和技術支撐。

3.2 探索實施閑置宅基地有償退出機制

實施閑置宅基地有償退出激勵機制，制定科學合理的補償標準。對于不同類型的閑置宅基地，實行不同的補償標準和體系。探索多元的退出補償體系，如宅基地換房、貨幣補償、宅基地換保障、宅基地入股等;制定閑置宅基地退出條件、退出程序、退出補償、退出收益分配辦法、后序監管辦法等。在補償制度上，要保障農民的收益水平不降低，保障農民自愿退出，不得強制農民退出宅基地;補償費用要嚴格區分劃定使用面積和超標使用面積。同時，要建立多元的住房保障體系。建立農村宅基地整理置換復墾機制，從土地出讓金中拿出一部分專門用于閑置宅基地整理復墾工作，用于整理復墾費用和農戶補償的費用。

3.3 創新農村閑置宅基地再利用途徑

政府可以引導農民參與鄉村旅游、休閑農業、智慧農業等項目的建設。以休閑農業為例，政府對基礎設施進行改造，帶動農民進行農業發展，集中連片的地區可以進行休閑農業的開發，農民利用閑置宅基地開發農業觀光休閑項目，修建農業科普園、農耕博物、游樂場等。農民也可以將閑置宅基地修繕，建成特色民宿、農家樂等，或者發展特色養殖，提高土地利用效益，提升土地價值。同時，政府利用閑置宅基地建設網絡信息服務站，農業物流園、農村淘寶項目等，助推“互聯網農業”的發展。

3.4 完善宅基地管理和利用制度

目前，我國正在推進“三塊地”改革試點，取得了一些典型經驗和做法，但還沒有形成可在全國范圍內的推廣做法。在管理層面，應加快編制村鎮土地利用規劃，合理劃定宅基地使用面積，對宅基地空間布局進行優化;提高宅基地管理的信息化水平，利用網絡大數據、地理信息技術、遙感影像數據等，及時準確獲取宅基地動態信息，實現閑置宅基地信息化管理;探索新的宅基地分配制度和用地標準，嚴格按照“一戶一宅”的法律規定，嘗試宅基地有償使用制度，探索不同類型農戶宅基地用地標準和宅基地取得形式。

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[收稿日期]2018-11-27

[基金項目]河南省政府決策咨詢項目（2018B221）;河南省科技廳項目（182400410559、1724004105290）;河南省教育廳高等學校重點項目（17A630007）;

河南省教育廳高等學校青年骨干教師資助項目（2015GGJS-015）;平頂山市科技局項目（2017008（8.6））;河南城建學院學術技術帶頭人項目

（YCJXSJSDTR201803）.河南城建學院科研能力提升項目（2017YY025）。

[作者簡介]魯春陽（1979—），女，河南平頂山人，博士，副教授，研究方向：土地資源管理、區域規劃及區域經濟。