關于中國農民“離土”問題研究

王相華 黃躍成

[摘要]分析農民“離土”問題產生的原因，認為中國的城市化是世界城市化水平不同階段下的具有中國特色的農民市民化。借鑒杭州等地農民市民化的解決方案，提出農民“離鄉不離土”和“離鄉又離土”是在中國不同發展階段下農民市民化的有效途徑。依法自愿有償“離土”是農民市民化應遵循的原則。公平、系統、分類分階段推進農民市民化是解決農民“離土”問題的有效方法。

[關鍵詞]中國;農民;土地;市民化

[中圖分類號]F301[文獻標識碼]A

中國改革開放后，生活在農村的一部分農民進入城市，長期從事城市非農產業。他們在文化、生活方式等方面逐步融入城市，成為推動城市經濟、文化、市政建設的動力之一。但隨之而來出現了城鄉發展不平衡的突出問題：農村常住人口仍然多達6.4億，有奔波于城鄉之間的農民工2.7億，城鄉居民收入絕對值還在拉大。“十三五”時期，要在以城帶鄉、以工補農上取得更大進展，有序推進農村轉移人口市民化，特別是要讓2.7億農民工中有能力在城鎮穩定就業和生活的優先進城落戶，同時維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。讓符合條件的農民有序市民化勢在必行。近年有的城市出臺規定，對工作生活一定年限的農民工試行積分入戶，開通了農民市民化的綠色通道，為農民市民化探索出了一條可行的途徑，對“離鄉”及“離土”的原則和方法進行了積極的實踐，具有一定的推廣借鑒意義。

1 農民“離土”問題的產生

根據聯合國報告顯示，全球農村人口“城市化”進程還在不斷加速。數據顯示，在1950年，全球城市人口比例僅為30%，預計到2050年將增長到66%。據美國地理學家諾瑟姆等研究，城市化率沿著S型曲線變動：城市人口超過30%，城市化進入加速期，直到城市人口超過70%;中國2010年普查，城市人口占49.68%，如果扣掉2億多以農民工為主體的沒有真正融入城市化的人口，中國實質的城市化率（城市人口占總人口比例）只有36%;2015年城市常住人口占56.1%，但戶籍人口增長率仍然緩慢。日本經濟快速發展過程中，農業人口下降了65%;美國經濟快速發展過程中，農業人口下降了72%。可見城市化是世界各國經濟社會發展的必然趨勢，農民“離土”現象的產生是必然的。按照正常發展預測，在2050年之前，中國的城市化率要從36%提高到70%以上，這就意味著每年平均需增長1%左右的城市化率，即每年約1000～1200萬人從農村轉移到城市，所面臨的困難和問題是空前的。

1.1 農民市民化的概念

城市化進程中的農民市民化，是現代社會結構變化不可逆轉的大趨勢。所謂農民市民化，指的是在我國現代化建設過程中，借助于工業化的推動，讓生活在農村的廣大農民，自愿離開土地和農業生產活動，進入城市從事非農產業，其身份、地位、價值觀念、工作方式和生活方式向城市市民轉化的經濟社會過程。加快農民市民化，不僅是現代社會結構變遷的必然趨勢， 而且對整個國家經濟社會發展將產生不可估量的深遠影響。

1.2 國外城市化進程簡述

18世紀60年代產業革命的發生，使機器大生產取代了手工生產，而工業生產的集中促使了城市化的發展。進入19世紀以后，發達國家的城市化明顯加快，村鎮向城鎮發展，小城鎮向城市化發展，城市人口迅速增長。在隨后的幾十年間，大多發達國家已經過了城市化的初始階段、高速發展階段和成熟階段。據《1989世界發展報告》顯示，世界發達國家的城市化率均在80%以上，其中英國已達92%、比利時為97%、澳大利亞為86%、荷蘭為88%、丹麥為86%。在歐洲經濟與貨幣聯盟，有78%的人口生活在城市里。

日本的城市化過程中人口主要從農村、小城鎮、小城市流向太平洋沿岸的工業中心，大量人口在經濟飛速發展階段涌進城市尋找就業機會。日本的城市化過程和經濟的發展過程并行，如今日本已經是世界上城市化率最高的國家之一，只東京地區的人口就超過全日本人口的25%，達到3500多萬。

1870年美國開始工業革命時，美國城市化比英國晚了約100年，城市化率從1860年的20%起步，增長到1950年的64.15%，用了近100年時間。1940～2000年，美國大都市區迅速增加，數量由140個增加到331個，人口近2.2億，占全國總人口的80%以上。同時，美國出現了大都市帶（也稱大都市連綿區）。

1.3 我國城市化進程面臨的問題

農民市民化是我國城鎮化和工業化發展的客觀要求，是實現城鄉現代化的必由之路，是解決“三農”問題的一條輸出通道，對我國調整經濟增長格局、遏制城鄉收入差距擴大、轉變經濟發展方式具有十分重要的作用。但目前農民工市民化仍處于初級階段。農民工還游離在城鄉之間，沒有融入城市生活中。近年來，中央政府也越來越重視民生，出臺了很多相關的政策以促進農民工市民化。

快速城鎮化帶來經濟快速發展的同時，也帶來了一些問題：①戶籍管理制度限制了人口的流動和遷徙，導致進城農民和城鎮間流動人口無法公平享受公共服務及待遇，城鎮化質量問題突出;②城鄉用地不集約，征地模式不可持續;③城市治理和管理水平不高;④服務業發展嚴重滯后;⑤城市的等級化管理決定了公共資源的分配流向，資源配置效率太低，對資源的浪費大。農業基礎薄弱、農村土地荒蕪、農民增收緩慢等三農問題與農民工進城受阻、“城中村”系列問題突出，合并成為各級政府普遍面臨的難題。

雖然農民市民化的趨勢得到了官員和學者們的普遍認同，但體現在具體的發展途徑和推進方式、推進力度上卻有著明顯不同的眼光和決策，影響著農民市民化合理有序有效的推進。

2 我國農民“離土”的有效途徑

我國農民市民化途徑主要有兩種：一是“離鄉不離土”的市民化生活方式，農民常住城市，但仍沒有放棄農村的土地承包權、經營權以及宅基地;一種是“離鄉又離土”的農民市民化，徹底地切斷了與農村土地的依附性，轉讓或變賣了農村的土地權益，融入城市的工作生活中。

2.1 “離鄉不離土”的市民化生活方式

本地農村居民，按照其職業包括以農業為主的農村居民（職業農民）、從事二三產業為主的農村居民（兼業農民）、非勞動力階段農村居民。發達地區的農村郊區多已實現城鄉一體化，這部分職業農民（農家）的生產水平較高，生活已與城市無異。對于外出務工的農民及其家庭，在戶籍所在地保留有承包地和宅基地，又在流入地已能安居樂業的，對他們要著力于解決其收入保障、住房、教育、醫療、社保、組織等問題，暢通市民化途徑，讓這部分農村居民在現階段能夠自愿選擇“離鄉不離土”的市民化生活方式，又能夠在條件具備時進入“離鄉又離土”的新階段。

2.1.1 收入保障方面。建立統一的公共就業服務體系，城鄉平等就業，同工同酬，享有同等的職業介紹、就業指導、就業培訓等服務，對其勞動合同履行、職業安全保護一視同仁。

2.1.2 住房方面。介于其在農村有住房有土地，讓其自身根據個人和家庭發展情況選擇居住地和工作地。在其城市居住地，可采取政府、企業、個人聯動的辦法，以企業集體宿舍、租賃房屋、廉租公寓等形式保障進城人員的生產生活住房的基本條件。

2.1.3 教育方面。把農民工子女納入整個教育保障系統中來，依法保障公民平等接受義務教育的權利，辦好公辦學校和民工子女學校，支持社會力量辦學，從孩童階段將社會各階層融為一體。

2.1.4 醫療方面。可以針對進城農民及其家庭，采取國家扶持，社會資助，個人繳費掛鉤的方式，確定不同檔次的繳費比例和標準，應保盡保，切實解決進城農民“看不起病、住不起院”的問題，最大限度地做好基本醫療服務的保障。對用工單位可以要求統一為農民工購買工傷保險。

2.1.5 養老金問題。可以參照醫療保障的方式，設置不同的保障水平，向進城農民提供不同檔次的養老保險品種。

2.1.6 權益訴求方面。依法在社區、企業建立健全黨組織、工會組織和其他群團組織，完善信息，建立大數據庫，為符合條件的農民工及其家庭融入城市生活提供數據和依據的支撐，為農民入戶城市提供積分基礎。上海市面對非公有制經濟組織和社會組織迅速發展的現狀，探索出了加強社區管理服務的一些經驗：他們對聚集于商務樓宇、產業園區、商圈市場和“線上網上”的人員，采取了區委、街道、社區三級聯動，實施黨的組織和工作的全覆蓋，對社區工作者創新了職業資格認證制度，建立相應的崗位等級序列和薪酬體系。

2.2 “離鄉又離土”的農民市民化

農民市民化重點是解決進城農民“離土又離鄉”的問題。長期在城市生根扎足的農民，在城市里有了固定的職業，子女跟隨就近讀書，甚至把年邁的父母也接來同吃同住，已根本上擺脫了與農村的牽掛。他們在農村的房宅因此而荒廢或垮塌，承包地或荒蕪或托人代管或被人“廣種薄收”。如果不解決這類農民的市民化，勢必造成農村土地資源、宅基地資源的大量浪費，又不能將荒廢的資源變為資本資金，破解“城中村”的難題，改善進城農民在城里的居住生活條件。

農民市民化就是逐步讓符合一定條件的進城農民及其一起居住的家人徹底地變賣其宅基地指標、退回土地承包權，拋棄農民身份，可以優惠地將獲得的資金和指標用于購買城市的保障房等，定居入戶城市，變為城市居民，以“土地換戶籍、換住房、換社保”，在城市安居樂業直至養老，平等享有城市居民的一切待遇和保障。通過戶籍制度和農村土地產權聯動改革，不僅可以合理配置土地資源，重組各種生產要素參加分配，增加農民的財產性權利，激活市場和資本的活力，更是為了真正實現城鄉基本公共服務和社會福利的均等化。

3 農民市民化的實踐與探索

杭州市是我國經濟發達、外來人口和農民工比較集中、城市化率相對較高的地區之一。該市在解決農民城市化問題上著力“離鄉不離土”與“離土又離鄉”兩手抓，在宏觀設計和實踐探索方面取得了值得借鑒的經驗。

據統計，該市2006年末，城鎮人口256.42萬，本地農村居民157.76萬，暫住人口達245.30萬，合計總人口659.48萬人，戶籍人口占總人口的62.80%。2015年末，杭州市常住人口901.8萬人，其中城鎮人口679.06萬人，占比75.3%。全市戶籍人口723.55萬人，占常住人口的80.23%（見表1）。當年全市新增城鎮就業人員28.79萬人，安置失業人員再就業14.22萬人。

從近10年來杭州市城鄉結構和農民市民化的變化來看，戶籍人口比率從62.80%增加到80.23%，常住人口和戶籍人口較快增加，農民“離土又離鄉”渠道通暢，城市化水平提速，成績可喜。

3.1 抓住農民對土地的依附性問題

在歷史上，土地是農民生存之本，是中國革命的核心問題;在當今時代，土地是中國特色城市化和中國現代化的核心問題。當今農村居民和城市居民的區別不是居住地的不同，而是戶籍身份不同，是是否擁有集體土地承包權、經營權、農村宅基地使用權的不同。我國農村居民招工進城、被大學錄取轉戶都需要將土地交給國家、集體或家庭其他成員，改變對土地的依附性。對農村居民而言，土地既是農民的生產資料，也是農民的社會保險資源。要從根本上讓農民進城安居樂業，在確保大部分進城農民不會成為無業游民的前提下，打破農民工與土地的依附關系，需要設計出用農民工擁有的以土地為主要載體的農村資源（承包地和宅基地指標）換取就業地的城鎮居民身份的市民化制度安排。

3.1.1 “以土地換戶籍、換住房、換社保”的總體思路。首先，以農民工自愿的原則，將個人所占家庭承包經營土地及宅基地交還當地農村集體或留給其他村民并改造為當地基本農田，而將其土地指標（規劃留用地、農轉用地、基本農田、占補平衡指標）等帶到流入地。落戶的基本條件設定為：有土地指標、35周歲以下、高中以上文化程度、五年以上穩定的工作。夫妻二人都符合條件的，連并未成年子女和無人撫養的父母（男滿60周歲、女滿55周歲）可一并遷入，但土地指標須同時帶入;其次，流入地城市把農民工家庭帶來的用地指標落實到實物形態的土地上，轉換為本地城市建設用地，通過土地開發彌補解決農民工（含城中村）問題所需的城市發展空間、財政收入等，對當地建設占地涉及的農村居民一同按失地農民“農轉非”。第三，區分是否跨縣、跨市、跨省，確定土地指標統籌的審核審批主體和農田保護責任主體。

城鄉統籌中將耕地“增減掛鉤”政策與土地整理相聯系，對農村散亂、廢棄、閑置的宅基地和集體建設用地進行整治，用于復耕、農房和村莊基礎設施建設、以及將節余的建設用地指標調劑到城鎮使用，把獲得的土地級差收益返回新農村建設的做法已較為普遍。

3.1.2 農民“離土”后的社保和住房解決辦法。一是社會保障實現同城待遇。制定符合本地實際的基本醫療保障辦法、基本養老保障辦法，實現“城鄉統籌、全民覆蓋、一視同仁、分類享受”，進城農民可以根據自身及家庭的實際選擇最低保障水平以上的不同檔次的保障，與流入地城鎮居民的待遇完全相同。

二是住房保障“應保盡保”。對符合條件的進城農民工及家庭，統一按照解決城市居民困難的辦法，實現“應保盡保”，包括經濟適用房、拆遷安置房、經濟租賃房（含大學生公寓、人才公寓、外來務工人員公寓）、廉租房等。在發達地市，保障房所占數量已接近商品房的供應量。

3.1.3 先行試點、同步配套、實行積分入戶的突破思路。要統籌協調多部門（人社、公安、文教衛生、民政、農業、規建、國土等），實施涵蓋人口流動、戶籍改革、社會保障、土地調整、耕地保護的大布局大協調，實行全國一盤棋，在沿海發達地區先行試點，積累經驗，同步完善配套措施和政策，逐步擴大推廣的具體辦法，將進城農民的個人身份信息、工作信息、消費等生活信息、土地和宅基地信息等完善為一個權威的全國各地各級政府指定部門可查詢使用的基礎數據庫（對數據庫利用的權威性和便捷性，要達到類似個人信用查詢的程度），試行量化可行的積分入戶辦法。

3.1.4 經濟測算分析。經測算，2008年在杭州當地安置1名農民的社保和安置房補貼費用約為47萬元，加上符合條件的家庭成員以4人計需188萬元;而4人帶來的土地指標按0.1hm2計，以杭州市土地出讓平均價格折算是可以擔負的。在空間測算以及安全、環保規劃方面也是符合未來發展的。與發達地市相比，不同經濟發展水平的地區農民市民化的成本有明顯差異，全國農業轉移人口市民化的人均成本約為13.1萬元。

3.2 公平、系統、穩妥地解決農民“離土”問題

解決農民“離土問題”，在把握公平性原則、系統性原則、穩妥性原則的同時，還必須區別類型、區分階段，依法合理有序地引導。

3.2.1 堅持公平性原則。堅持公平、公正，平衡各類群體的權益，依法保護每一個公民的合法權益。對進城農民的保障區別為兩類：一是“離土不離鄉”的進城農民，不舍棄在農村擁有土地承包經營權和宅基地，城市應該對他們予以包容，為他們提供基本的生產生活條件保障;二是“離土又離鄉”的進城農民，一旦完成對其土地指標和宅基地指標的完全占用，則實現徹底市民化，與當地失地農民和城鎮居民等實現完全的同城待遇。

3.2.2 堅持系統性原則。解決“三農”問題和農民工、“城中村”問題是個復雜的系統工程，既要從住房、社保、就業、教育衛生等各方面落實政策待遇，又要統籌考慮城市的總體規劃和可持續發展。

3.2.3 堅持穩妥有序的原則。吸納進城農民在城市落戶，不能放任自流，要根據各個地區、各個城市的社會經濟發展水平和承受能力的不同以及進城農民的不同特點，統籌設計保障水平、控制條件，有計劃有步驟地推進。

3.3 分類分階段推進農民市民化

要根據進城農民在農村是否擁有土地等資源，分類別、分階段地推進農民市民化。

第一類是“離鄉不離土”的農民：是在保留農民在原戶籍所在地的土地宅基地的情況下，讓他們在流入地安居樂業，著力做好收入、住房、教育、醫療、社保、組織六個方面的基本保障。

第二類是“離鄉又離土”的失地農民：包括本地 “農轉非”的和流入的被征用了耕地指標、宅基地指標的，都應該按照“應保盡保”和同城同待遇方案推進。

推進進城農民市民化，至少有兩個以上的階段：第一階段是在2020年全面實現小康時期。著力于以前述第一類為主，比例逐年下降，以第二類為輔，比例逐年提高。第二階段是在全國全面小康實現之后。著力于提高符合條件的農民市民化的比例，讓“三農”問題和農民工、“城中村”問題的解決更加規范有序，真正實現城鄉統籌、城鄉一體，保持符合經濟社會發展階段的城市化率，既有保障農產品安全的現代農業，也有美麗富饒的鄉村，既有農村居民向生機勃勃的城市有序流動，也有城市居民到城郊和鄉村養老度假，農民和市民只是居住點和職業的不同，而沒有身份上和收入上的巨大差異，不論城市居民還是農村居民都能有居住條件、有生活保障、有就業機會，享有教育、醫療、文化、衛生等公共服務。

4 總結

綜合國際國內城市化進程的必然趨勢，結合我國農民市民化的現狀、有效途徑，借鑒杭州、上海等地的實踐和探索，筆者認為我國農民“離土”有“離鄉不離土”和“離鄉又離土”兩種途徑，應遵循的原則是依法自愿有償“離土”，解決的方法是公平、系統、分類分階段。2016年9月19日，包括北京市全國共有30個省份出臺了戶籍制度改革方案，普遍提出取消農業戶口與非農業戶口性質區分。國家行政學院教授竹立家認為，農民“離鄉”并不強制其“離土”，居民制度不是剝奪農民的財產，而是給予農民平等的身份，平等的待遇（中華網）。

有力有效推進中國農民“離土”問題的解決，按照市場規律鼓勵城鄉人口資金等要素雙向有序流動，對解決我國當前和今后一段時期面臨的農業、農村、農民、農民工、“城中村”問題具有積極的試驗意義。（指導老師：肖劍）

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