農(nóng)戶分化視角下的農(nóng)民土地權(quán)益保障路徑探析

趙敏 鄭興明

[摘要]隨著城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，農(nóng)民有更加機(jī)會參與到社會大分工中去，職業(yè)選擇日益多元化。在此背景下，農(nóng)民階層內(nèi)部進(jìn)一步分化，土地意識呈現(xiàn)出差異性，加大了農(nóng)民土地權(quán)益的保障難度。保障農(nóng)民土地權(quán)益要立足于農(nóng)民的土地意識差異性，進(jìn)行路徑創(chuàng)新，在強調(diào)制度供給的同時，更加注重提升農(nóng)民的主動性以及發(fā)展能力，從而提升農(nóng)民土地權(quán)益保障的有效性。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民分化;土地意識;保障路徑;

[中圖分類號]A81[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

我國在計劃經(jīng)濟(jì)時期，施行“一大二公”政策，使用行政命令手段，采用集體勞作的方式進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，造成了農(nóng)民處于一個普遍貧窮且高度同質(zhì)化的狀態(tài)。而改革開放后，農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，農(nóng)民擁有了自主權(quán)，自負(fù)盈虧，多勞者多得，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入發(fā)生了變化。隨著農(nóng)業(yè)收益率下降、城鄉(xiāng)關(guān)系的轉(zhuǎn)變，越來越多的農(nóng)民開始尋求更多的就業(yè)機(jī)會來增加其經(jīng)濟(jì)收入。集體勞作的場景已不復(fù)再現(xiàn)，農(nóng)民群體已由一個高度協(xié)作團(tuán)體狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚⒃踊癄顟B(tài)。時至今日，伴隨著城鄉(xiāng)融合向前推進(jìn)、城鄉(xiāng)要素快速流動，農(nóng)民的職業(yè)選擇日益多樣化，利益訴求更加多元化，農(nóng)村社會已經(jīng)從一個高度均質(zhì)化的社會演變?yōu)橐粋€具有較高程度異質(zhì)性的社會。

1 農(nóng)民內(nèi)部分化的主要表現(xiàn)

農(nóng)民分化主要表現(xiàn)在職業(yè)分化、經(jīng)濟(jì)收入分化、社會地位分化三方面。我國學(xué)者依據(jù)農(nóng)民從業(yè)類型，將農(nóng)民分為農(nóng)業(yè)勞動者、農(nóng)民工、農(nóng)村知識分子、私營企業(yè)主、個體勞動者和個體工商戶等八個階層。農(nóng)民職業(yè)分化是農(nóng)民內(nèi)部分化的表象，而農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入分化是其內(nèi)部分化的本質(zhì)。農(nóng)民職業(yè)分化、經(jīng)濟(jì)收入分化，必然會引起農(nóng)民社會地位的相對變化，最終使得不同階層農(nóng)民的土地意識呈現(xiàn)差異性。

1.1 土地情結(jié)不同

經(jīng)濟(jì)收入較高的農(nóng)民，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)聯(lián)系較少，土地觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，對土地的依賴程度較低;而經(jīng)濟(jì)收入較低的農(nóng)民可能面臨收入不穩(wěn)定、生活無保障等風(fēng)險。因此，他們依然擁有濃厚的土地情結(jié)，更加注重土地的社會價值。土地對他們來說，依然發(fā)揮著巨大的社會保障作用。

1.2 產(chǎn)權(quán)偏好不同

近年來涌現(xiàn)出的新型職業(yè)農(nóng)民，渴望實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，對土地需求大，因此他們更加關(guān)注自己經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)的實現(xiàn)程度;而私營企業(yè)主、個體工商戶對資金需求量大，更加注重發(fā)揮轉(zhuǎn)包權(quán)、抵押貸款權(quán)權(quán)能，幫助自己獲取更過資金;而從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的農(nóng)民依然重視自己的使用權(quán)、繼承權(quán)權(quán)能實現(xiàn)程度。

1.3 政治效能感不同

經(jīng)濟(jì)收入較低的農(nóng)民平常忙于生計，加之于他們的社會地位也相對較低，導(dǎo)致他們參加村內(nèi)政治生活的機(jī)會成本太高，最終逐漸退出村級事務(wù)治理權(quán)的競爭，對村級事務(wù)關(guān)注度下降，這無形之中降低了他們政治效能感，最終造成他們的參與權(quán)、知情權(quán)逐漸喪失;而經(jīng)濟(jì)收入較高的農(nóng)民閑暇時間較為充裕，有更多精力、較高熱情參與到村級事務(wù)管理中來。他們擁有天然資源稟賦優(yōu)勢，易將自己在經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為政治上的優(yōu)勢，政治效能感較高，易使人產(chǎn)生只有富人才能參加村干部競選的錯誤觀念。最終，經(jīng)濟(jì)收入較低的農(nóng)民極易產(chǎn)生剝離感，游離于村級治理，而經(jīng)濟(jì)收入較高的農(nóng)民則成為主要治理人，造成了村民內(nèi)部話語權(quán)的不平衡。

正如費孝通先生所言：“我們的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是像一塊石頭丟在水面上所發(fā)生的一圈一圈推出去的波紋。每個人都是他社會影響所推出去的圈子的中心。”時至今日，農(nóng)村的差序格局已經(jīng)發(fā)生了變化，人與人之間聯(lián)系的紐帶已由血緣關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲞壿嬛湎碌膫€體經(jīng)濟(jì)理性。上層農(nóng)民形成密切的人情往來，利用自身資源稟賦優(yōu)勢，將下層農(nóng)民排斥在村級治理之外，獲取更多土地權(quán)益，優(yōu)先滿足自己的利益需求，造成下層農(nóng)民隱性土地權(quán)益流失。

2 農(nóng)民土地權(quán)益保障的困境

2.1 制度性障礙

在我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計中，集體擁有土地的所有權(quán)，農(nóng)民擁有土地的使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)能。但從對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體的法理性規(guī)定上看，產(chǎn)權(quán)主體模糊;從集體所有制實現(xiàn)形式來看，利益分享低效。這對我國農(nóng)民土地權(quán)益保障造成了制度性障礙。

我國法律對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體界定不一，存在兩至三個產(chǎn)權(quán)主體，共同擁有對集體土地的產(chǎn)權(quán)權(quán)，政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、村委都可以介入到農(nóng)村土地的管理中（見表1）。產(chǎn)權(quán)主體的模糊、虛置，造成了土地產(chǎn)權(quán)邊界不清晰，無法明確產(chǎn)權(quán)主體的責(zé)任以及侵權(quán)代價，造成了產(chǎn)權(quán)的排他性弱，難以發(fā)揮產(chǎn)權(quán)制度的約束作用，這就為相關(guān)利益主體爭奪土地權(quán)益留下博弈空間。相關(guān)利益主體充分發(fā)揮力量優(yōu)勢，爭取自己的最大利益。由于農(nóng)戶的弱勢地位，在土地權(quán)益的轉(zhuǎn)移過程中易出現(xiàn)“公地悲劇”。政府以行政命令方式強征農(nóng)民土地，企業(yè)搭政府便車，趁機(jī)降低用低成本。而村委與開發(fā)商勾結(jié)，達(dá)成秘密協(xié)議，賤賣集體土地從中撈取利益的例子也屢見不鮮。在農(nóng)民土地所有權(quán)虛置的產(chǎn)權(quán)制度安排下，農(nóng)民所擁有的土地使用、轉(zhuǎn)讓、收益、抵押等權(quán)能無法得到有效保護(hù)，權(quán)能殘缺難以避免，嚴(yán)重影響了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

2.2 農(nóng)民自身資源稟賦限制

農(nóng)民作為土地權(quán)益的直接主體，自身對土地權(quán)益的認(rèn)知狀況直接影響到農(nóng)民土地權(quán)益的實現(xiàn)程度。雖然我國農(nóng)民經(jīng)歷改革開放后，經(jīng)濟(jì)水平、文化水平得到明顯提高，但需要指出的是農(nóng)民受其稟賦條件的限制，依然屬于弱勢群體，對土地權(quán)益認(rèn)知度依然很低。

2.2.1 文化水平較低。農(nóng)民為了改善生活條件，大部分青壯年選擇進(jìn)城務(wù)工，出現(xiàn)了大量空心村，只剩下婦女、兒童和老人。相比而言，他們文化水平低，對中央出臺的“中央一號文件”內(nèi)容不了解，像“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革”、“土地確權(quán)”、“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”等詞匯內(nèi)涵并不清楚。進(jìn)一步而言，他們對土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)等權(quán)能作用并不了解。

2.2.2 利益觀片面。農(nóng)民大多只關(guān)注個人利益、眼前利益實現(xiàn)與否，往往會忽視集體利益與長遠(yuǎn)利益。一方面，當(dāng)其他利益主體為了自己的不法目的以高于正常土地價格的手段誘導(dǎo)農(nóng)民交出手中土地時，農(nóng)民往往為了眼前利益，以放棄土地權(quán)益為代價獲取補償。另一方面，當(dāng)農(nóng)民遇到村委會變賣土地、村民隨意變更土地用途或者不法征地等損害農(nóng)民土地權(quán)益的情況，他們往往奉行事不關(guān)己高高掛起的原則，不會關(guān)注是否會損害村集體利益或者其他村民的利益。長此以往，極易導(dǎo)致土地侵權(quán)的成本極低，助長不正之風(fēng)，形成惡性循環(huán)，最終農(nóng)民的土地權(quán)益難以保障。

2.2.3 維權(quán)能力不足。維權(quán)需要耗費大量時間、精力。農(nóng)民平常忙于生產(chǎn)勞動，無大量閑暇時間，并且他們天然認(rèn)為維權(quán)就是與政府作對，成功率小，并且維權(quán)風(fēng)險難以評估，反而會帶來經(jīng)濟(jì)損害。面對巨大的維權(quán)成本，大部分農(nóng)民都會忍氣吞聲，自認(rèn)倒霉。

3 農(nóng)民土地權(quán)益保障的路徑

3.1 推進(jìn)“三產(chǎn)融合”，打造鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)引擎

長期以來，農(nóng)村以第一產(chǎn)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有季節(jié)性，單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)造成了大量勞動力、生產(chǎn)工具、土地在農(nóng)閑季節(jié)閑置，制約了農(nóng)業(yè)功能的拓展，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性。農(nóng)民由于缺少產(chǎn)業(yè)支撐，收入微薄，進(jìn)而又導(dǎo)致農(nóng)民的弱質(zhì)性。農(nóng)民處于弱勢地位，他們在遭遇土地權(quán)益流失時，沒有話語權(quán)。因此，必須振興農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，釋放農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿Γ罐r(nóng)民的錢袋子鼓起來、腰桿子硬起來。

農(nóng)業(yè)不僅僅承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)、政治、社會功能，還具有生態(tài)、文化功能。一方面，與城市的鋼筋混凝土相比，農(nóng)村植被覆蓋率高、空氣質(zhì)量好，貼近大自然，具有天然的生態(tài)優(yōu)勢。習(xí)近平總書記說：“綠水青山就是金山銀山，要讓綠水青山不斷地帶來金山銀山。”因此，要借助于農(nóng)村的生態(tài)優(yōu)勢，積極開展旅游業(yè)。依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和田園風(fēng)光，發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)，開辦農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村養(yǎng)老等朝陽產(chǎn)業(yè)。另一方面，深入挖掘、開發(fā)農(nóng)耕文化，以農(nóng)村的生產(chǎn)方式、居住環(huán)境、生活習(xí)慣為載體，深入解讀其所承載的民族情感，注重與本地方特色結(jié)合，形成獨特的文化產(chǎn)業(yè)。在農(nóng)業(yè)發(fā)展方式上轉(zhuǎn)向技術(shù)要素驅(qū)動發(fā)展，逐步使我國農(nóng)業(yè)擺脫對化肥、農(nóng)藥的依賴。大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，轉(zhuǎn)變以往粗放的經(jīng)營方式，運用現(xiàn)代化的科學(xué)管理方法，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。政府逐步引導(dǎo)農(nóng)民借助互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)等新媒體平臺，以B2C或C2C形式，在線上將自己的農(nóng)產(chǎn)品銷往全國各地，線上和線下相結(jié)合，拓寬了銷售渠道，逐步構(gòu)建起產(chǎn)業(yè)化、市場化、專業(yè)化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系。

3.2 推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革

一方面必須堅持集體所有權(quán)制度。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)在本質(zhì)上是一種基于馬克思主義意識形態(tài)而設(shè)計的公有制的產(chǎn)權(quán)形態(tài)，它是公有制的低級形式與過渡形式，是公有制在農(nóng)村的一種具體實踐形態(tài)與存在。但在實踐中，集體產(chǎn)權(quán)主體虛置，產(chǎn)權(quán)約束功能缺失，淪為了干部貪污腐敗的溫床，造成了農(nóng)民土地權(quán)益的嚴(yán)重流失。一時間，實行土地私有制的言論甚囂塵上，農(nóng)民對“公共共有”的產(chǎn)權(quán)意識形態(tài)邏輯產(chǎn)生質(zhì)疑。

針對不同產(chǎn)權(quán)意識形態(tài)的對壘，習(xí)近平總書記在十九大報告上旗幟鮮明地指出要堅持集體所有制。集體所有制是公有制的一種形態(tài)，公有制基礎(chǔ)之上的中國特色社會主義社會必然是公平與效率的統(tǒng)一、民主與法治的統(tǒng)一、人與社會的全面進(jìn)步和人與自然的和諧發(fā)展的統(tǒng)一等多元價值及其多元實現(xiàn)形式的有機(jī)統(tǒng)一。集體所有制具有中國特色社會主義制度優(yōu)勢，必須創(chuàng)新集體所有制的有效實現(xiàn)形式。集體土地產(chǎn)權(quán)股份制將土地價值資產(chǎn)量化成股權(quán)，農(nóng)民變股民，產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，體現(xiàn)了農(nóng)民產(chǎn)權(quán)主體地位，農(nóng)民可以通過股權(quán)所占比例，分享土地增值收益。因此，集體產(chǎn)權(quán)股份制是集體所有制的有效實現(xiàn)方式。推進(jìn)農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)股份制改革，主要包括以下步驟：①深入推進(jìn)土地確權(quán)。在現(xiàn)有耕地確權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對集體經(jīng)營性建設(shè)用地、集體非經(jīng)營性建設(shè)用地確權(quán)，明確土地的具體性質(zhì)、范圍，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地這股量化到個人。②界定成員身份。綜合考慮村民的戶籍、人口流動等因素，界定農(nóng)民的集體成員資格。③界定股權(quán)分配比例。召開村民會議，商討村集體與農(nóng)民之間的分配比例問題，原則上，股權(quán)分配比例向農(nóng)民傾斜。④ 確定經(jīng)營管理人員。由村民選舉或者聘請專業(yè)人員，組成管理團(tuán)隊，負(fù)責(zé)日常運營。

3.3 提升農(nóng)民素質(zhì)，培養(yǎng)維權(quán)意識

習(xí)總書記指出：“要用現(xiàn)代文明、先進(jìn)理念武裝農(nóng)民，提高農(nóng)民，培育具有新思想、新理念、新知識、新文化、新能力、新素質(zhì)的新型農(nóng)民。”農(nóng)民是農(nóng)村的主人，其所擁有的土地權(quán)益還是要依靠農(nóng)民自己積極主動去維護(hù)。所以必須不斷提升農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)，引導(dǎo)農(nóng)民全面認(rèn)識自己的土地權(quán)益，積極主動去維護(hù)自己的權(quán)益。

首先，政府增加農(nóng)村專項資金投入力度，不斷改善農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施，修建農(nóng)村書屋，擺放相關(guān)農(nóng)業(yè)經(jīng)營、土地產(chǎn)權(quán)書籍以及中央、地方政府下達(dá)的相關(guān)文件特別是“中央一號文件”，方便農(nóng)民閱讀查詢，打造良好的硬環(huán)境，提升農(nóng)民的自主學(xué)習(xí)能力。此外，印發(fā)生動形象的宣傳手冊，讓農(nóng)民更直觀地了解“鄉(xiāng)村振興”、“集體產(chǎn)權(quán)改革”、“土地流轉(zhuǎn)”等詞的含義，從而增強農(nóng)民對中央政策的認(rèn)同感，激發(fā)他們的積極性，自覺主動地參與到農(nóng)村改革中來。

其次，加強村委班子培訓(xùn)。村委班子人員年齡普遍偏大，在處理村級事務(wù)上依然存在官本位思想，看低村民，對政府政策執(zhí)行不到位。因此，各鎮(zhèn)、縣政府定期組織村委主要成員參加學(xué)習(xí)班培訓(xùn)，向他們講解中央政策，使他們加深對中央政策的理解。同時，要促進(jìn)村委班子年輕化，使有上進(jìn)心的年輕人成為農(nóng)村建設(shè)的生力軍，以新思維帶領(lǐng)農(nóng)民奮發(fā)圖強，發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。

最后，引導(dǎo)農(nóng)民樹立正確的利益觀。農(nóng)民既是一個個體概念，又是群體概念。所以就存在農(nóng)民個體利益、集體利益、階層利益。農(nóng)民的各種利益交融在一起，如果農(nóng)民內(nèi)部利益難以協(xié)調(diào)，那么勢必會造成利益沖突，影響農(nóng)村內(nèi)部的穩(wěn)定。因此，必須引導(dǎo)農(nóng)民樹立正確的利益觀，協(xié)調(diào)好個人利益與集體利益、眼前利益與長遠(yuǎn)利益的關(guān)系。加強對農(nóng)民的普法教育，增強農(nóng)民的法律觀念，自覺抵制擅自變更土地用途、侵吞他人土地等違法行為，培養(yǎng)農(nóng)民的維權(quán)意識，引導(dǎo)農(nóng)民通過正常的法律途徑維護(hù)自己的土地權(quán)益。

3.4 建立農(nóng)民協(xié)會組織

在我國，不同利益集體都成立了能夠為自己代言的協(xié)會組織。例如：工人成立了工會，婦女成立了婦聯(lián)。但唯獨農(nóng)民缺乏能夠代表自己利益的有影響力的組織。馬克思曾把小農(nóng)形象地比作袋子里的馬鈴薯，表面上看似團(tuán)結(jié)的農(nóng)民其實是一盤散沙，彼此分散，具有明顯的個體化特征。因此，有必要建立農(nóng)民協(xié)會，增強農(nóng)民的組織性。而目前存在的農(nóng)村合作組織數(shù)量少，大多只發(fā)揮了經(jīng)濟(jì)職能，一旦農(nóng)民土地權(quán)益遭受侵害，其維權(quán)能力相對較弱。所以應(yīng)該提升現(xiàn)有的農(nóng)村合作組織的政治地位、法律地位，使現(xiàn)有的合作組織能夠平等地與政府對話。與此同時，政府引導(dǎo)農(nóng)民聯(lián)合起來，建立屬于農(nóng)民自己的農(nóng)民協(xié)會。當(dāng)農(nóng)民的土地權(quán)益流失時，農(nóng)民可以向農(nóng)民協(xié)會反映，通過它向其他利益主體對話，增強自己的話語權(quán)。

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