村級公共產品自愿性供給及其中國化

康壯 陳鵬飛

[摘要]村級公共產品的有效供給是實現鄉村振興戰略的基礎，對現有研究進行總結和梳理既有助于指導村級公共產品供給實踐，也有助于進一步確定未來的研究方向。文獻梳理發現，已有研究對我國一事一議制度的發展現狀、績效、存在問題及對策進行了完善的分析。在后續研究中還可繼續圍繞該制度運行機制本身，深入探討不同利益主體之間博弈結果對該制度運行績效的影響。在研究數據上可采用面板數據，控制一些不隨時間變化的變量影響，更好地比較制度實施帶來的實際效果。在研究內容上，應注意關注政策執行的外部環境變化，如農村勞動力“非農化”、農村“空心化”等給制度帶來的沖擊和挑戰。

[關鍵詞]村級公共產品;一事一議;綜述

[中圖分類號]F320.3[文獻標識碼]A

提供良好的村級基礎設施是實施鄉村振興戰略的重要保障。一事一議財政獎補制度（簡稱一事一議制度）是我國村級公共產品供給最主要的方式。所謂一事一議制度，主要指以村民通過一事一議籌資籌勞和村集體經濟組織投入為主，國家適當給予獎補，為村內戶外的公益事業建設項目提供資金，并適當向農村新社區和公共服務中心拓展的制度。然而，隨著城鎮化進程的加快，大量農村勞動力外出務工，農村“空心化”現象日益嚴重，通過村民議事進行籌資籌勞提供村級公共產品和公共服務難度增加。完善一事一議制度對促進村級公共產品的供給、確保鄉村振興戰略的實施具有重大意義。對現有研究進行總結和梳理既有助于指導村級公共產品供給實踐，也有助于進一步確定未來的研究方向。

1 ? ?村級公共產品供給制度

村級公共產品是指相對于農民的“私人產品”而言，用于滿足農村公共需要，具有不可分割性、非競爭性、非排他性的產品，包括鄉村道路、農田水利等基本設施建設（楊衛軍、王永蓮，2005）。現有對村級公共產品供給的研究將供給模式分為：政府壟斷型供給模式、市場主導型供給模式、社會自愿性供給模式以及多元主體聯合供給復合模式。其中，社會自愿性供給模式是指第三部門等社會志愿組織不以盈利為目的，在一些準公共產品供給領域發揮優勢提供公共產品的模式，由于政府供給模式和市場供給模式存在“政府失靈”、“市場失靈”現象，在某些問題上，社會自愿性供給模式更加有效（董明濤、孫鈺，2010）。

從我國村級公共產品供給形式的現實狀況來看，自愿性供給是客觀存在的，對于我國地方財政緊張和私人資本市場弱小的現實狀況來說，自愿性供給無疑是一味緩解良藥（柳士雙，2007）。而一事一議制度作為當前我國提供村級公共產品最主要的模式，其本質也是一種特殊的自愿性供給模式，一事一議制度與我國村級公共產品供給的具體實際充分結合，發揮自愿性供給優勢，是我國村級公共產品供給制度的重大創新，具有中國特色。

2 ? ?一事一議制度下的村級公共產品供給狀況

2.1 ? ?一事一議制度執行狀況

一事一議制度作為我國村級公共產品供給最主要的制度，應當起到激勵農民參與村級公共產品供給，滿足農民對村級公共產品需求的作用。但截至2008年，全國通過一事一議建成村級公益事業項目的村莊比例不足14%（胡靜林，2013）。

部分學者認為在流動人口、農民貧窮、宗族勢力等因素的影響之下，一事一議制度在實踐中達不到理論上的最優解，在外部制度環境沒有得到根本性變革的情況下實施一事一議，村級公共產品的供給只會長期處于低水平、非效率的均衡，并且存在著重大的隱患（李漢文等，2004）。李琴等（2005）也證實一事一議制度交易成本高、不確定性大，不利于村級公共品的供給，認為應該取消該制度。但更多學者認為，該制度在村級公共產品供給中發揮了重要作用（林萬龍，2007;Zhang and Zhou，2010）。在滿足“熟人社會”和村民真實表達偏好的條件下，該制度對增加村級公共投資項目具有顯著影響（周密、張廣勝，2009;2010）。

楊衛軍、王永蓮（2005）通過調查發現在農村推行一事一議制度的交易成本顯然過高，制度運行過程存在著集中開會難、會場安排難、意見統一難、經費籌集難的問題，但絕大多數地區的公共品供給只能依靠一事一議的方式提供。周密、張廣勝（2009）通過經驗分析發現該制度對村級公共投資具有顯著影響，因此兩者的研究都認為應該完善該制度而不是簡單的廢止。

2.2 ? ?一事一議制度執行影響因素

一事一議制度的執行受多種因素影響。已有文獻從村莊特征角度考察了影響一事一議“籌資”環節的因素（余麗燕，2015;李秀義、劉偉平，2016），認為村集體投入和村莊規模對獲得一事一議財政獎補資金具有顯著的負向影響。周密等（2017）通過空間計量模型分析發現，一事一議制度的實施存在學習效應和競爭效應。而針對縣內各村在獲得一事一議財政獎補資金的競爭，政府的協調機制表現為：在縣級政府主導的協調下，人均純收入低的村莊更容易獲得一事一議財政獎補資金。項繼權等（2014）認為各地農村勞動力大規模流動，使得不少村莊尤其是部分新合并的村莊存在村級公益事業建設“發起難、議事難、籌措難、推進難”的狀況。陳碩、朱琳（2015）基于2005年中國綜合社會調查數據并結合廣義空間兩階段回歸方法，發現該制度是否能成功實施顯著地受到地區差異的影響。

有學者從村民和村干部的視角分析了影響一事一議制度執行的因素。彭長生（2012）通過對安徽省401個村干部關于一事一議制度運行績效及評價的問卷調查和部分訪談中發現，農民政治參與的力度和熱情高于集體公益事業，對建設公共產品雖能達成一致意見但籌資籌勞困難。陳杰等（2013）認為村干部的個人因素、村民對籌資籌勞的接受能力以及政府的資金獎補是影響一事一議制度執行的最重要因素。

從政策的操作層面來看，張穎舉（2010）結合該制度在黑龍江省的具體實踐，發現制度存在一些亟待解決的操作層面問題，如“一事一議”財政獎補資金從申請到發放需要經過鄉鎮、縣級、地市和省級的層層考核，以及農業、財政兩大系統的聯合檢查審批，在實踐的過程中產生了審批程序多、審批時間長的問題。楊弘、郭雨佳（2015）認為我國農村一事一議協商民主實踐中普遍面臨著議事主體、制度供給與結果執行等方面的困境與難題，這既使得一事一議協商民主制度在實踐中難以充分發揮應有優勢和功效，也使其陷入制度化發展的困境。徐琰超、尹恒（2017）的研究證明了，上級政府獎補比例提高，會擴大村級公共產品供給的規模。

3 ? ?一事一議制度下的村級公共產品供給績效評價

3.1 ? ?一事一議制度執行效果

有學者基于博弈理論的視角對一事一議制度執行效果進行研究，但從研究結論來看，存在著一定的分歧。其中，張鳴鳴（2009）對一事一議制度的規則設計進行探討，發現該制度的設計具有由“一次性博弈”典型特征造成的缺陷，從而使其在村級公共產品供給方面表現出的效果較差。而周密、張廣勝（2010）運用計數模型中的零堆積負二項回歸模型和零堆積泊松分布模型，分析了一事一議制度對生活性村級公共投資與生產性村級公共投資的影響，研究發現“一事一議”制度對村級生活性公共品的影響更顯著。目前來看前者認為該制度是一種一次性博弈，而后者的研究則認為是重復博弈，存在著較大的差異。但從一事一議制度執行的實際情況來看，后者重復博弈的研究結果與現實情況更加吻合。

3.2 ? ?一事一議制度滿意度

有學者對影響村民一事一議制度滿意度的因素進行了研究。何文盛等（2015）運用群組層次分析法，認為村民滿意度、宣傳培訓、工程質量、項目實施和工作機制是評價村級公益事業建設一事一議制度績效最重要的指標。曹海林等（2017）通過因子分析法和二元Logistic回歸模型對一事一議財政獎補政策實施的農戶滿意度及其影響因素進行實證分析。研究表明，農戶對一事一議制度的滿意度主要受基礎設施建設與管護、項目施工、資金使用、獎補標準、籌資籌勞的影響。

有學者基于村民和村干部的角度對一事一議制度滿意度進行分析。許龐等（2015）基于安徽省462家農戶的實地調研數據，運用主成分分析法對“一事一議”財政獎補制度的農戶滿意度進行研究。研究表明：在一事一議制度的政策內容設計、宣傳以及參與情況方面農戶的滿意度較高;在項目施工與資金使用和基礎設施建設及管護方面的滿意度低。陳杰等（2013）從一事一議村民會議開展情況、一事一議公共品供需狀況及制度執行的影響因素三大方面對福建省四百余位村干部展開調查，認為村民對一事一議財政獎補制度的實施滿意度整體較高。

3.3 ? ?一事一議制度評價

對于一事一議制度的影響和意義，已有研究主要從歷史定位、制度創新、實踐成效等方面予以分析。從制度的歷史定位來看，一事一議制度促進了城鄉公共服務均等化，推進了城鄉統籌協調發展（王安才，2009）。從制度創新的角度來看，一事一議為農民參與社區公共管理和服務提供了契機，促進了村民自治和基層民主的發展（項繼權、李曉鵬，2014）。從制度的實踐成效來看，一事一議制度促進了農村基礎設施建設，改善了農村生活條件。相關研究發現，一事一議制度的實施有力的改善了農村村容村貌和人居環境，顯著的提高了農村基礎設施和公益事業水平，使農民的觀念和生活習慣發生翻天覆地的變化，一事一議財政獎補政策真正成為一項“重民意、惠民生”的民心工程（羅敏，2012）。

4 ? ?一事一議制度下的村級公共產品供給問題對策

一事一議制度在政策設計、制度執行等方面面臨一定問題。通過梳理文獻發現，大多數學者認為該制度本身是政府（政策設計者）、村委會（政策執行者）和村民（政策參與者）的三方博弈，因此可從這三方面對其提出完善建議。

4.1 ? ?從制度設計者的角度來看

有學者認為一事一議在制度設計上存在局限性，應加以改進。如王樹寶、陳文順（2007）認為一事一議在制定籌資籌勞上限標準時，需要由受益區農民民主議定，在農民能夠承擔的情況下由其按受益比例分擔;李成威（2005）提出在制度的實施與管理過程中應引入激勵機制，包括正面的獎勵和反面的懲罰;周密、張廣勝（2009）認為政府應該在生產性村級公共投資方面加大投入力度，尤其是取消農業稅后，村級財政匱乏，若僅依靠一事一議制度籌集村級公共品建設的資金是遠遠不夠的，政府應該充當其供給主體。要繼續加大政府財政扶持力度，強化財政資金的杠桿作用。財政支持是社區公共品供給的重要前提，是激發地方政府和村集體工作積極性，推動村民積極捐助、廣泛參與的不可或缺的手段（彭長生，2011）。要進一步擴大獎補范圍，在加強獎補投入的同時，應探索建立跨村區域性公益事業建設一事一議財政聯補機制（項繼權、李曉鵬，2014）。

4.2 ? ?從政策執行者的角度來看

一事一議是一種集體行動，而村委會則事實上充當著行動集團的角色，因此為了保證一事一議制度的順利實施就必須注重村委會的作用，加強基層民主建設，充分發揮村集體的主導作用。要提高制度對村民和村干部的普遍激勵作用。在繼續提高財政獎補力度加強對村民合作激勵的同時，也要完善村干部激勵制度，注重多種激勵手段相結合（李秀義、劉偉平，2016）。楊衛軍、王永蓮（2005）認為農村黨支部應該年輕化，鼓勵年輕的、有能力的人通過選舉成為村委會主要成員。為進一步推動作為雙重代理人和經紀人角色的村干部“愿問事，問好事”，需要建立激勵相容的動力機制（彭長生，2011）。

4.3 ? ?從政策參與者的角度來看

村民是村級公共產品供給的直接受益者，也是一事一議的主要參與者，因此村民行為對一事一議制度的實施具有重要影響。一事一議議題要尊重群眾意見，要從群眾的意見和要求中產生（彭長生，2011）。要加強農民的法制意識與民主意識，提高農民參與一事一議決策的積極性，使其享受到民主帶來的權利，與此同時應大力推進農民的組織化程度，讓聯合起來的農民在組織化中獲益，形成公共品的多主體供給機制（周密、張廣勝，2009）。

5 ? ?總結和討論

目前，關于村級公共產品供給一事一議制度的相關研究非常豐富，研究方法也多種多樣。本文以村級公共產品供給一事一議制度為主線展開論述，對一事一議制度的已有研究進行了總結和評論。這些研究較好的分析了我國一事一議制度的發展現狀、績效、面臨的問題及完善對策。

總體來看，已有文獻對一事一議制度取得的成效以及影響因素進行了較多分析，但關于一事一議制度的研究還可以進一步拓展和深化。在研究方法上，已有文獻多以定性分析為主、定量研究較少，且所開展的調查以村干部為主，缺乏對制度的直接受益者——村民的關注，因此在后續研究中可結合已有研究從具體影響因素入手，以定性和定量相結合的方式展開研究。同時，應注意關注政策執行的外部環境變化，如農村勞動力“非農化”、農村“空心化”等給制度帶來的沖擊和挑戰。在后續研究中還可繼續圍繞該制度運行機制本身，深入探討不同利益主體之間博弈結果對該制度運行績效的影響。在研究數據上可采用面板數據，控制一些不隨時間變化的變量影響，更好地比較制度實施帶來的實際效果。在研究內容上，要和所研究地區的具體實際相結合，加強對基層民主，如村干部選拔任用機制等方面的研究。隨著社會的發展以及一事一議制度的不斷推進，制度實施的內在與外在因素將發生變化，并呈現出新特點、新趨勢，產生新問題，需要進一步深入探討和研究。

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