整體性治理視域下的農村公共服務供給研究

錢晶晶 周學鋒

[摘要]隨著農村經濟社會的發展，農民的公共服務需求逐漸增加，農民對政府合理運用職能解決農村公共服務供給不足的現象也提出了更高的要求。根據整體性治理理論，針對我國農村公共服務供需不合理，供給結構失衡等矛盾，必須通過建立需求表達機制、建立服務型政府、消除城鄉二元體制壁壘等措施來保障農村公共服務的有效供給。

[關鍵詞]整體性治理;農村公共服務;供給機制

[中圖分類號]F320[文獻標識碼]A

農村公共服務供給是指不同的供給主體按照不同的原則，依據不同的方式和渠道籌集資金來提供民生性服務、公共事業性服務、社會管理服務等農村公共服務，并通過不同的途徑進行決策、監督和績效評價。近年來，農村公共服務供給體系總體上取得了較大成績，但公共服務的碎片化現象依然未能得到根本性的改變， 因而運用整體性理論，協調多元主體共同參與到公共服務的供給中，對改進農村公共服務供給具有重大的現實意義。

1整體性治理的主要內涵

整體性治理理論主張通過協調與合作的方式，達成多元主體一致的目標，實現無間隙的合作。其內涵主要表現在四個方面：第一，整體性治理重視公平、公正、正義等民主價值的回歸，更加注重愛國主義和行政倫理，強調民主精神。并且能夠有效地回應公共需求、承擔公共責任、追求公共利益。第二，整體性治理追求整體主義的思維，提出了三個方面的價值訴求以解決新公共管理碎片化帶來的種種弊端：一是關注全體公民。完整性是公民需要的核心特征，改革管理者要以全體公民的需求為出發點來設計政府部門的公共服務供給模式。二是提倡系統思考。整體性治理理念與服務目標、服務對象、社會問題三者之間有著密切的聯系。三是提倡協調行動。整體性治理要求調動多元行動主體的積極性，使其協調一致，對具體活動的人員、計劃、預算、績效進行整合。第三，整體性治理強調網絡化的治理結構，強調行動者之間進行著雙向互動、合作與溝通，尊重參與者的自由裁量權的行使，是一種相互依賴、相互聯系、相互促進的結構。

2 農村公共服務供給中實施整體性治理的重要價值

2.1 保障農村公共服務供給機制的公平性

農村公共服務供給在公平性的價值理念指引下走向均等化。重視公平性不僅可以對不同農民階層的差異性訴求做出有效回應，還能夠滿足廣大農民的一般性需求。與此同時，我國的社會主義制度的本質和公平正義的價值標準也是相符的。因此，公平性與效率在我國農村公共服務供給中是同等重要的，是不可或缺的。

2.2 促進農村公共服務供給主體多元參與

政府、市場、第三部門在農村公共服務供給中一方面互相協作，另一方面又有著各自特色資源和比較優勢。整體性治理理論強調作為一個重要的網絡節點的政府，需要正視自己的角色，充分挖掘自身的優勢，全方位地滿足廣大農民的差異性需求;政府官僚、政治家、農民及其他利益相關者具有行使一定的自由裁量權的權利，可以保障農村公共服務供給的民主化，可以確保農村公共服務高標準的供給績效真正呈現。

2.3 確保農村公共服務供給機制碎片化弊端的有效克服

在農村公共服務供給機制運行中，部門職能的分割和層級溝通的匱乏產生了大量的不可調和的問題，溝通成本驟增，呈現出整體協作效率低下，治理功能碎片化的現象，對農村公共服務供給產生負面影響，資源配置無法達到帕累托最優。整體性治理理論主張建立一個規劃合理、布局巧妙、整體協調、均衡發展的供給結構，進而調和各部門、各層級人員之間的關系，使其相互依賴，相互信任，相互促進，并為獲得長遠的發展而共同奮斗。

3 整體性治理視角下農村公共服務供給不足的表現

3.1 農村公共服務供給總量不足

從一個角度來說，它體現在農村公共服務供給絕對量上的相對不足。長此以往，國家經濟發展呈現區域性的差異，使得地方政府在提供公共服務的時候還明顯存在一些差距，主要有：在公共服務供給方面的投入量上嚴重不充足，在公共服務職能方面行使的意識非常的薄弱。從另一個角度來說，與城市的公共服務進行比較，它體現在農村公共服務供給的相對量上的不充足。一直以來，我國農村公共服務供給更多地傾向于自力更生，少數只能依靠國家力量提供的公共服務如公共秩序、公共衛生等需要國家的支持來實現有效供給，農民主要靠自己來實現農村公共服務的供給，不依賴公共財政。

3.2 農村公共服務供給主體單一

在現行體制下政府政策和產權界定對私人投資有著很大的影響，它讓私人在農村公共服務供給領域不能夠進行大規模的投資，所以說，政府依然是主要的供給主體。除此之外，非政府公共組織提供的農村公共服務條件也十分有限。首先從非政府公共組織獲得的資金較少，主要是靠農民的捐款獲得的。其次是缺乏有能力的，有才干的人力資源。最后是其性質不明確，缺少一些必要的規章制度，而且服務的方式和內容上沒有明確性。

3.3 農民需求無法充分表達與實現

因為受到多樣性的難以把握的因素的影響，并且制定的行動方案也是有限的，所以農民在表達公共服務需求方面的困難成為政府有效地提供高質量的公共服務的不同阻礙。農民的需求表達能力不足是由于其文化水平的落后造成的。需求表達效果受到扭曲的組織制度的影響而弱化。其主要的表現為：農民在議事的過程中大多數是沒有主見的，更多的是在聽了眾多的意見中選擇自己感覺最好的意見，而不是自己提出意見和解決問題的具體方案。

4 整體性治理視角下農村公共服務供給不足的原因

4.1 農村公共服務需求表達低效率

出于公共選擇理論和交易費用理論的假設，人是一個自利的、理性的、追求效用最大化的人，政府側重于自己所代表的利益集團的利益，尤其是有些官僚渴望獲得良好的政績，從而在經濟建設方面投入全部的力量，追求GDP的快速增長，出現了對農民真實需求視而不見的情況，還自認為提供了公共服務。另外，由于村民偏好的多元性，農村公共服務供給涉及的較多的部門、層級和人員，政府執行一事一議規定的力度不夠，政策制定和實施的透明度低，農民的需求回答會耽誤數日，進而政府擅做主張來降低公共服務的成本，減少部門之間的交流與合作，最終導致農民需求表達的形式化與低效率。

4.2 政府主導的農村公共服務供給機制不完善

公共服務是指向社會公眾提供的基本的、范圍廣泛的、非營利性的服務。在實施農村公共服務供給的過程中，基層政府的職能明顯“越位”，權力擴張，政府機構這種職能越位、責任缺位，造成了政府公信力的下降，揭露出政府主導的農村公共服務供給機制嚴重不足的弊端。因此，在以經濟發展為中心的要求下，基層政府無法實現由管制型政府向服務型政府角色的轉變，職權過分集中，因而出現了上級指示操作的無效化，資金運用不合理，資源嚴重浪費，困境更加惡化。

4.3 城鄉二元體制的制約

在1958年《中華人民共和國戶口登記條例》中，對戶口進行了劃分，分別分為農業戶口和非農戶口，由此形成了城鄉二元體制并蔓延至經濟、科技、文化、社會等諸多方面。在此之后，國家在教育、環境保護、鄉村文化等公共服務供給內容上對城鄉進行不同的資源調配，在農業發展上對農村傾入較少的關注，而在工業發展上對城市投入了眾多的資金，這使其成為了阻礙國家經濟發展和城鄉統籌發展的最重要原因之一，從根本上對農村公共服務供給造成不可小覷的負面影響。

5 基于整體性治理理論的推進農村公共服務供給的路徑

5.1 建立以農民為中心的農村公共服務需求表達機制

整體性治理理論的提倡者希克斯曾指出，有效地解決農民最為關心的一些問題的對策是整體性治理。要以農民為中心、尊重農民的合法權利，追求公共利益為核心，全方位地滿足農民的需要。從當前我們國家的利益表達機制來說，首先，應進一步完善自己的利益表達機制，例如：政務公開制度、控告檢舉制度、村委會制度等等，讓其更好的發揮作用。再就是國家要大力集聚人才，特別是調動大學生參與農村公共服務供給的積極性，這樣可以增加決策的科學性，同時緩解大學生就業的壓力。最后就是要以人為本，尊重農民的意愿，發揮農民的聰明才智，充分聽取老百姓的諫言，加強農民職業技能的培訓，讓其能夠掌握和熟練地運用專業技能，以此來提高農民適應和參與農村公共服務供給的能力。

5.2 健全雙向互動的農村公共服務供給決策機制

我國在現階段，應該努力轉變現行的基層政府的“自上而下”單一的公共服務供給決策機制，調整決策運行的方向，加快實現決策機制“自上而下”與“自下而上”雙向互動的整合，將農民的利益放在首位，運用頭腦風暴法，名義小組技術，德爾菲法做出最優化的決策，盡最大努力實現“自下而上”的公共服務決策機制。要積極加快和落實農村公共服務供給的聽證制度，讓農民可以清楚地了解其內容，而不是對決策一無所知，這樣也保障了農民固有的知情權，使得農民更加積極主動地參與到農村公共服務供給中。對一些重大的關系到農民利益的問題，要擴大農民的質詢權和決策權，使農民具備主人翁的意識，進而讓農民切實地成為公共服務的享用者。

5.3 加快建設整體性的服務型政府

整體性治理理論主張公共治理應構建一個以公私部門整合為長、治理功能整合為寬、治理層級整合為高的三位一體的框架，并且通過重新整合功能來實現公共利益。中央政府和地方各級政府要實現角色的蛻變，由管制型政府轉變為服務型政府，在履行合法性權力的基礎上應承擔相應的職責義務，明確各類公共服務應該由哪一級政府負責提供。市級政府主要提供整體性的、宏觀的、全局性的農村公共服務，比如，農村基礎教育、鄉村文化、信息傳播、社會保障等;地方政府負責提供地方性、微觀的、區域性的農村公共服務，比如治安、交通、衛生、環境保護等。

5.4 逐漸消除城鄉二元體制的壁壘

整體性治理強調統籌城鄉利益，加強合作，加大上級政府對農村的轉移支付和政策支持，打破公共服務供給制度壁壘，實現資源的最優配置。在具體操作層面，一是要減少農民戶口遷移的阻力。淡化戶籍矛盾，更改或是撤銷不恰當的戶籍制度，轉變公民的意識，可以使農村與城市間的戶籍壁壘被打破，使農民受到公平的待遇，從而獲得心理平衡，并能夠激發農民努力工作，奮發向上的熱情。二是要創造有利條件改變農民的身份，減少農民的數量，使其向市民轉變。獲得市民身份的農民，消費觀念有了質的轉變，對公共服務供給提出了深層次的要求，要求滿足社交歸屬、尊重、自我實現的需要，能夠提高公共服務的供給質量，強力地推動農村公共服務的發展。

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