基于社會(huì)矛盾調(diào)處能力提升的農(nóng)村基層自治組織建設(shè)問(wèn)題研究

夏冬平 封媛

[摘要]農(nóng)村基層自治組織在我國(guó)農(nóng)村的公共事業(yè)方面取得了斐然的成績(jī)。但農(nóng)村基層自治組織的治理理念、社會(huì)基礎(chǔ)日益薄弱，組織主體之間的關(guān)系及職能混亂、法律規(guī)章制度的不健全等問(wèn)題導(dǎo)致了農(nóng)村社會(huì)自治組織調(diào)處農(nóng)村社會(huì)矛盾能力的提升受阻，不能發(fā)揮出農(nóng)村基層自治組織調(diào)處農(nóng)村社會(huì)矛盾的最大優(yōu)勢(shì)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村基層自治組織;農(nóng)村社會(huì)矛盾;調(diào)處能力

[中圖分類(lèi)號(hào)]D422.6[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

農(nóng)村基層自治制度的建立改變了農(nóng)村取消“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度之后，農(nóng)村無(wú)組織化、松散化、甚至無(wú)政府化的狀態(tài)，并在新農(nóng)村建設(shè)上也取得了一定的成就。但農(nóng)村基層自治組織畢竟只是一個(gè)基礎(chǔ)薄弱的社會(huì)組織，缺乏足夠的向心力和凝聚力，缺少制度和手段解決正在日益復(fù)雜化的農(nóng)村社會(huì)矛盾，在調(diào)處農(nóng)村社會(huì)矛盾過(guò)程中還存在大量難題。

1 農(nóng)村社會(huì)矛盾：農(nóng)村基層自治組織提升調(diào)處

能力的主要瓶頸

1.1 農(nóng)村基層自治組織缺乏治理理念的指導(dǎo)

我國(guó)第一次以法律的形式確立村民自治制度是1982年12月4日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議審議并通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》。正式標(biāo)志著村黨支部領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的完全確立是1998年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的頒布實(shí)施。至今，全國(guó)大部分地區(qū)雖制定了村民委員會(huì)組織法實(shí)施辦法或村委會(huì)選舉辦法。但是，理論是對(duì)現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的總結(jié)與歸納，制度建設(shè)總是落后于現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的發(fā)展，在村民自治中也是如此。從我國(guó)村民自治制度發(fā)展的各個(gè)階段來(lái)看，總是一個(gè)問(wèn)題出現(xiàn)之后再制定政策，下一個(gè)問(wèn)題出現(xiàn)再又制定一個(gè)政策。

1.2 ? ?農(nóng)村基層自治組織的社會(huì)基礎(chǔ)日益削弱

由于改革開(kāi)放政策的實(shí)施，城鄉(xiāng)之間的差距日益擴(kuò)大，特別是一線(xiàn)大城市的經(jīng)濟(jì)水平已經(jīng)達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，但是農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)還是較落后的。在農(nóng)村以務(wù)農(nóng)為生的農(nóng)民年收入還不及外出務(wù)工的農(nóng)民工半年的收入。因此外出務(wù)工成為越來(lái)越多農(nóng)村居民的選擇，農(nóng)村人力資源外流成為趨勢(shì)。

1.3 ? ?農(nóng)村基層自治組織間關(guān)系尚未理清，主體間職能混亂

“在法律上，它不是一級(jí)政府，但實(shí)際上它是轄區(qū)內(nèi)的準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)”。這就說(shuō)明了村民自治組織是一種功能交織的綜合性的基層組織，它主要具有經(jīng)濟(jì)功能，政治職能，社會(huì)文化組織的職能。

2015年11月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出：“在土地集體所有基礎(chǔ)上建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度，與村民自治組織制度相交織，構(gòu)成了我國(guó)農(nóng)村治理的基本框架，為中國(guó)特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供了基本的制度支撐”這就說(shuō)明村民自治組織的結(jié)構(gòu)構(gòu)成是相互交織的，組織關(guān)系也是交織的，在這種情況下理清村民自治組織間的職能是不易的。1983年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》（中發(fā)[[1983]35號(hào)文件）：“有些以自然村為單位建立了農(nóng)業(yè)合作社等經(jīng)濟(jì)組織的地方，當(dāng)?shù)厝罕娫敢鈱?shí)行兩個(gè)機(jī)構(gòu)一套班子，兼行經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的職能，也可同意試行。”

2 影響農(nóng)村基層自治組織調(diào)處農(nóng)村社會(huì)矛盾能力的主要因素

2.1 相關(guān)法律制度供給失位

正所謂無(wú)規(guī)矩不成方圓，可見(jiàn)制度對(duì)組織建設(shè)的重要性。村民自治存在及所面臨的矛盾與問(wèn)題最主要的原因是制度供給不足。在改革開(kāi)放30多年來(lái)，政府的建設(shè)重心在城市。政府對(duì)村民自治組織上的投入力量薄弱、協(xié)調(diào)機(jī)制不足、財(cái)力保障不到位，相應(yīng)的制度和政策不夠。導(dǎo)致村民自治制度執(zhí)行力不強(qiáng)、制度運(yùn)行不健全，獎(jiǎng)懲、救濟(jì)制度不完善。對(duì)于農(nóng)村基層自治組織而言，法律制度的供給不足或者缺失是造成農(nóng)村基層自治組織實(shí)踐陷入瓶頸的關(guān)鍵所在。一方面，法律的粗略和原則化導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)在權(quán)利義務(wù)方面存在爭(zhēng)議，并且雙方趨異避害。由此很容易在鄉(xiāng)村治理活動(dòng)中產(chǎn)生種種矛盾和沖突問(wèn)題。

2.2 ? ?傳統(tǒng)的農(nóng)村自治組織治理體制慣性制約

改革開(kāi)放前，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)村基層實(shí)行“政社合一”的人民公社體制，在這種體制下權(quán)力就高度集中在公社，治理權(quán)力結(jié)構(gòu)一元化的產(chǎn)生，導(dǎo)致了農(nóng)村基層組織在管理過(guò)程中出現(xiàn)“家長(zhǎng)制”、“一言堂”、“個(gè)人崇拜”等情況出現(xiàn)。改革開(kāi)放之后，實(shí)行“黨政分開(kāi)”、“政經(jīng)分開(kāi)”，雖然使農(nóng)村基層組織在管理村務(wù)的過(guò)程中更加多元化和民主化，但在一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后的農(nóng)村地區(qū)任然還是搞“家長(zhǎng)制”、“一言堂”傳統(tǒng)的管理方式。治理農(nóng)村事務(wù)的方式方法簡(jiǎn)單粗暴，議事決策缺乏民主。

2.3 ? ?城鄉(xiāng)二元化政策導(dǎo)致農(nóng)村治理資源配置失衡

改革開(kāi)放以來(lái)，以鄧小平同志提出來(lái)的先富帶后富，最后實(shí)現(xiàn)共同富裕的理念為指導(dǎo)，政府把建設(shè)重心放在城市，再讓城市反哺農(nóng)村。這導(dǎo)致了城市的經(jīng)濟(jì)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，農(nóng)村人口大量涌向城市，為了防止城市人口過(guò)多也相應(yīng)的實(shí)施了一系列政策。比如，在2013年實(shí)施的戶(hù)籍制度。在城鄉(xiāng)二元化的政策下，農(nóng)村資源集中流向了城市。農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施依然落后，養(yǎng)老和醫(yī)療水平不高。

3 ? ?提升農(nóng)村基層自治組織調(diào)處農(nóng)村社會(huì)矛盾能力的途徑

3.1 ? ?完善和系統(tǒng)化、細(xì)化農(nóng)村自治的規(guī)章制度

提升我國(guó)農(nóng)村基層自主組織調(diào)處農(nóng)村社會(huì)矛盾的能力，還是要從健全完善和細(xì)化農(nóng)村基層自治組織的法律制度開(kāi)始。要為法律的實(shí)施營(yíng)造良好的法制環(huán)境。近年來(lái)干群關(guān)系惡化，群體性事件多發(fā)，主要是因?yàn)檗r(nóng)村的法律意識(shí)淡薄。一旦發(fā)生矛盾糾紛基本上是通過(guò)暴力來(lái)解決，基本上不會(huì)訴諸法律。在這樣的環(huán)境之下，法律也會(huì)失去它的作用。

3.2 ? ?優(yōu)化對(duì)農(nóng)村的資源配置

第一是開(kāi)通多種渠道吸引精英人才。雖然國(guó)家近些年來(lái)有實(shí)行一些政策想吸引精英人才進(jìn)入農(nóng)村，但是效果是不太理想的。比如大學(xué)生當(dāng)村官，前些年是比較熱鬧的，近年來(lái)看也冷待。第二是制定優(yōu)惠政策。可以依據(jù)本村的情況制定一些優(yōu)惠政策吸引那些致富的農(nóng)民工、創(chuàng)業(yè)的大學(xué)生和一些退伍的軍人、教師、公務(wù)員等回到家鄉(xiāng)。總的來(lái)說(shuō)，農(nóng)村人才流失的主要原因是經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村公共設(shè)施的原因，城市的致富機(jī)遇要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村，公共設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)比農(nóng)村完善。農(nóng)村吸引人才的政策太少，力度不夠大，所以很難留住人才。

3.3 ? ?創(chuàng)新農(nóng)村自治組織的治理結(jié)構(gòu)

一方面要加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。2017年中央1號(hào)文件提出：“完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式，加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)，健全務(wù)實(shí)管用的村務(wù)監(jiān)督機(jī)制，開(kāi)展以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作。深化農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)。”農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是對(duì)各方資源的整合。在基層建立一個(gè)符合我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理和服務(wù)體系的平臺(tái)。在這個(gè)平臺(tái)上，讓社區(qū)內(nèi)的村莊環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)治安、貧困救濟(jì)、生產(chǎn)和就業(yè)以及娛樂(lè)和健康等公共問(wèn)題得到更好地解決，讓社區(qū)內(nèi)的公共資源得到更充分的利用和讓公共利益最大化。

另一方面要培育和發(fā)揮出其它社會(huì)組織的功能。雖然在農(nóng)村自治組織中還有其它類(lèi)型的組織。如：全國(guó)婦聯(lián)、共青團(tuán)和民兵等組織。雖然在農(nóng)村基本設(shè)有這樣的組織，但是有的組織發(fā)揮的作用不大，甚至有的只是一種擺設(shè)。

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