我國農村住房抵押法律問題研究

呂地嬙

關鍵詞 農村住房 宅基地使用權 法律問題

作者簡介：呂地嬙，西北政法大學2017級民商法學研究生。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.026

十八屆三中全會指出，選擇若干試點，探索推進農村住房抵押工作，以期增加農民收入，保障農民權益。為此，經全國人民代表大會常務委員會授權，2015年8月國務院出臺《關于農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱“意見”），決定在薊縣等59個縣（市、區）開展農村住房抵押工作并指出：涉及突破《物權法》第184條、《擔保法》第37條等法律條款規定內容的可允許暫停執行該法律條款。在試點地區開展抵押工作是符合規定的，但也因法律政策等多方面原因而出現了不少問題。所以研究農村住房抵押這一制度中存在的問題就顯得尤為重要。

一、我國農村住房抵押核心概念界定

（一）農村住房

農村住房是指在農村集體經濟組織所有的土地上建造的屬于農民個人所有的房屋，不包括農民集體經濟組織和鄉鎮企業等所有的房屋。根據“意見”內容可知：農村住房設立抵押的，應將宅基地使用權和住房所有權一并抵押。

（二）農村住房抵押

農村住房抵押指抵押人和債權人以一定書面形式訂立約定，在不轉移農村住房財產占有情形下，將該所房屋作為擔保。當抵押人存在違約等情形時債權人有權以折價、拍賣等形式對該財產的價款優先受償。

對標的物范圍應當界定。標的物是當事人權利義務指向的對象，在農村住房抵押過程中，住房所有權人和金融機構權利義務所指向的對象是農民住房。

對當事人資格應該明確。抵押人應滿足《農村住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》中第4條規定，其中1、2款因不存爭議此處不做論述。第3款規定抵押人用于抵押的房屋之外有其他居所且能證明的，可將其住房設定抵押。本文認為此款不應作為限制農房抵押的條件，解決抵押人居住問題可通過其他政策解決，而不應僅局限于某個條文之內。第4款所在集體經濟組織書面同意的規定，根據《土地管理法》第8條宅基地屬于農民集體所有，《物權法》第152條農村宅基地所有權屬于農村集體經濟組織，農民基于其特定的身份享有宅基地使用權，即對宅基地占有、使用的權利，而無收益、處分的權利。而抵押行為屬于處分行為，所以在農民住房設立抵押時須經過集體經濟組織的同意。抵押權人的資格從試點來看主要有金融機構、自然人、法人等。金融機構作為抵押權人毫無疑問，實踐中因法律規定的障礙及抵押關系設立后的困難，應鼓勵支持金融機構穩妥參與。自然人等能否作為抵押權人無明確規定，實踐中各地做法不一。

二、我國農村住房抵押現狀及法律問題

（一）我國農村住房抵押現狀

在我國，農村住房和城市住房不同，農村住房所占用的土地屬集體所有，農民對享有的宅基地無處分權利，因此，農村住房抵押在我國屬于禁止性規定。而我國關于城市建筑適用“房地一致”原則，建筑物抵押時要求建筑物及建筑物所占用的建設用地使用權必須一并抵押。可見，由于我國現行的法律規定不同，致使我國農村住房和城市住房在流轉方面存在很大的差異。所以在過去農村住房抵押問題很少被提及。但隨著“三農”問題解決及農村經濟發展、社會環境變化，農村住房抵押提上日程。從2008年我國部分地區出現農村住房抵押現象到2015年在薊縣等地開展試點工作以來，試點地區金融市場明顯活躍，農民積極性也顯著提高。足見，農村住房抵押對今后農村發展的意義。

（二）我國農村住房抵押存在的法律問題

1.農村住房普遍無證

設立農村住房抵押的前提是有合法的證明材料，但從試點地區來看，擁有《集體土地使用權證》《房屋所有權證》的人數少之又少，這使得農村住房抵押的難度提高，農民的融資渠道變窄。究其原因，主要是由于房產監管制度不嚴格或房產登記制度不完善，加上農民法律意識淡薄，導致許多住房尚未開始審批就已經建成，后又由于種種原因，所建住房審批工作也就不了了之，農民也就沒有了住房的證明，久而久之，形成農村住房普遍無證的現象。

2.農村住房價值評估困難

農村住房由于所處的地理位置，建造房屋所使用的材料、房屋面積大小以及房屋年限等主要因素，致使農村住房價值評估成為農村住房抵押過程中的又一大難題。況且房屋財產價值評估直接涉及當事人利益，任何無標準的評估都有可能侵犯到一方當事人的利益，不利于雙方同等地實現公平。而根據國家房地產估價規定：房地產抵押價值評估采用公開市場價值標準，可參照設定抵押時的類似房地產正常市場價格，并說明市場變化風險、短期強制處分的影響。

3.農村住房抵押登記制度不健全

《房屋登記辦法》明確規定;“申請農村村民住房所有權轉移登記，受讓人不屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的，法律、法規另有規定的除外，房屋登記機關應當不予辦理。”顯然，農村住房抵押沒有這里法律、法規另有規定的情形。同時我國法律要求：合法成立的抵押是合法有效的抵押合同加上合法的抵押登記。因此這又是我國農村住房抵押過程中的又一難題。

4.農村住房符合抵押貸款的標準

在試點地區，如果抵押人以其僅有的一處住房作為抵押，并按照法定程序完成抵押登記等手續，但抵押人到期未按時還款存在違約或出現其他當事人約定的情形時，抵押權人有權請求處置該抵押物，但此時卻不能得到支持。因從法理上來說，人的居住生存權居于其他權利之上，因此在試點地區所以不是所有農民住房都可以抵押貸款。所以，明確符合農村住房抵押貸款的標準是試點地區進行住房抵押工作的必然要求。

5.抵押物處置困難

住房抵押后，抵押人不履行到期債務存在違約或出現雙方約定情形時，抵押權人有權實現抵押權。而根據“意見”及相關法律對抵押物處置規定可知，農村住房處置時受讓人應為村集體經濟組織內部成員，另規定城鎮居民不得到農村購買宅基地。即抵押權人處置抵押物的對象有限，且該限制可能會折少抵押物的財產價值，這樣一來金融機構承擔的風險提高，大多金融機構不愿從事農村住房抵押貸款業務，致使試點工作難以開展。所以在此限制下試點地區將會遇到一系列問題，要想順利進行農村住房抵押試點工作，就必須解決這一根本性問題。

三、建立健全我國農村住房抵押制度的對策

（一）加強農村住房登記監管，完善登記制度

試點縣需積極推進農村房屋所有權確權登記頒證工作，對需要辦理農民住房財產權抵押貸款業務的農戶，優先開展確權登記頒證工作。首先，對持有《集體土地使用權證》《房屋所有權證》的住戶應及時進行審查;對已經建成的且不違反現行法律的住房應盡快為其補全證件;對已建成但非法或者沒有必要存在的房屋應按相關法律規定予以處理。其次，對以后申請住房的住戶，房產登記機構應嚴格按照審批程序進行，對符合審批程序的應及時予以發證，對不符合條件的可以退回并予以說明理由。最后，房產登記部門要不定期對現有住房進行檢查，確保登記工作得到落實。另外，房產登記工作應受到相應部門和人民群眾監督，確保房產登記工作合法有序、公平公正進行。

（二）明確農村住房價值評估標準，保護雙方當事人利益

農村住房大多為農民自建房屋，其規模不一、差異頗大，所以住房抵押時對住房評估很難有統一標準，若因此問題未達成一致意見而導致抵押權未成立或者 金融機構趁機壓低住房價值，將會使農民利益受到嚴重侵犯。對于該問題，“暫行辦法”第9條規定，當事人雙方可采取第三方房地產評估機構、金融機構自評估或者雙方協商等方式，客觀公正評估房屋所有權宅基地使用權價值。我國應及時通過立法或者政策等方法加以引導、規范上述行為，如結合當地房屋所建材料、面積大小、房屋年限以及所處位置等各種因素，借鑒相對成熟的城市住房的評估標準，建立一套相對合理、公正的農村住房抵押價值評估標準。

通過住房價值評估標準，可同等地保護雙方利益，實現公平，同時對農村住房抵押工作順利進行，農村經濟的發展起到了積極促進作用。

（三）健全抵押登記制度，確保住房抵押登記合法有效

現行法律制度并沒有禁止農村住房抵押，即“法無明文禁止則自由”，既然農村住房抵押在我國屬于合法行為，就應當給予金融機構等抵押權人辦理住房所有權轉移登記。試點地區開展農村住房抵押工作，須在政府確定的不動產登記機構辦理房屋抵押登記。此規定雖指出農村住房在抵押過程中要辦理抵押登記，但未解決現實存在的根本性問題。所以，我國在后續立法中，還應逐漸完善農村住房抵押登記制度（包括抵押登記的條件、要求及程序等內容），確保住房抵押登記合法有效。

（四）明確農村住房符合抵押貸款標準

農村住房一般有以下情形：（1）只有一處宅基地，除該宅基地上的住房再無其他居所。（2）只有一處宅基地，但在城鎮另有住房或通過其他方式有居所。（3）多處宅基地，農戶有多處宅基地上的住房且權證一致。（4）一處宅基地上多戶住房。對此，認為第一種因住房是其唯一居所不能作為抵押物;第二種在有證明并簽署不再申請宅基地前提下可將其作為抵押物;第三種在有居所前提下可將其他住房作為抵押物;第四種住房與宅基地一體抵押且住戶提供有其他居所可作為抵押物。可見，在試點地區，應以可實現抵押權為原則，對可抵押的農民住房財產權范圍加以限定，根據不同情形明確抵押標準。

（五）完善法律法規，建立買賣流轉市場

抵押權人行使抵押權時，結合實際情況在保障農民基本居住權前提下可以通過貸款重組、房產變賣或拍賣等多種方式處置抵押物，此內容完善了金融機構處置抵押物的方式，使金融機構處置抵押物渠道暢通，但規定同時要求受讓人應限制為本集體經濟組織內部成員，此規定下金融機構承擔的風險又大大增加，導致大多金融機構不愿從事該業務。所以解決這一問題的關鍵就在于暫停相關法律法規的執行，如在試點地區開展工作試點期間暫停執行《土地管理法》第43、63條中關于把宅基地及住房流轉至本集體經濟組織成員以外的人員及城鎮居民購買宅基地及住房的規定。如此一來，各試點地區在結合當地實際情況的基礎上，依法慎重穩妥規范推進試點工作進行，并不斷積累、總結經驗，為我國全面鋪開農村住房抵押工作提供實踐基礎。

參考文獻：

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