改革開放初期中國城市土地制度的回顧與啟示

關鍵詞 城市土地制度 無償劃撥 有償使用

作者簡介：吳勝先，浙江工商大學。

中圖分類號：D919 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.119

一、改革開放初期的城市土地制度

回顧新中國成立至今的近70年內，中國城市土地制度在改革中不斷完善，先后經歷新中國成立初期的城市土地公有制與私有制并存的混合所有制度、城市土地無償劃撥制度和城市土地有償使用制度。改革開放初期正是城市土地無償劃撥制度向城市土地有償使用制度轉變的時期。

新中國成立后，國家針對舊中國所實行的土地私有制度，將原本由官僚資產階級、封建地主、民族工商業者、個體勞動者和外國人占有的城市土地按照不同性質的所有權形式，分對象、分階段逐漸實現城市土地國家所有制。首先，各城市政府接管國民黨政府所有的城市土地;沒收帝國主義在華資產和官僚資產階級所有的大批城市地產;承認民族工商業者、個體勞動者和城市居民所有的私有土地。形成了公有制與私有制并存的混合所有制。

而隨著計劃經濟體制的發展，從1954年左右開始，城市土地無償劃撥制度逐步發展并成為當時的城市土地制度。1956年1月，中共中央書記處《關于目前城市私有房產基本情況及社會主義改造的意見》明確提到私人占有的地產一律收歸國家，包括城市空地、街基地。該規定一定程度上實現了城市土地全面地國有化，同時還確定了地方政府劃撥給使用者相關的城市國有土地，不再需要繳納租金。同時土地使用權不能在土地使用者之間流轉。至此，無償、無流動、無期限的城市土地無償劃撥制度開始并在之后的30年內在全國得以實施。

隨著社會主義計劃經濟到市場經濟的轉變，無償或撥的城市土地制度也愈發難以適應經濟發展。直至1988年，《中國人民共和國憲法修正案》支出，土地使用權可以依法轉讓。相應的，原《土地管理法》修改為“國家依法實行國有土地有償使用制度”。這標志著城市土地制度改革的全面啟動，也就是說，從1988年開始，中國城市土地制度實現了從無償劃撥到有償使用的突破，雖然較其他經濟領域體制改革在時間上稍顯落后，但改革總體適應我國社會主義市場經濟形勢。

二、改革開放初期中國城市土地制度的轉變歷程

公私并存的混合城市土地所有制度和無償劃撥制度的實施在我國社會主義革命和社會主義建設過程中對于鞏固新生的紅色政權，抗擊國內外階級敵人的進攻，以及對生產資料所有制的社會改造，開展大規模的社會主義建設，維持城市社會經濟秩序的穩定等都起到了非常重要的作用。尤其是城市土地無償劃撥制度，與其他經濟領域體制改革一樣是計劃經濟體制的產物，土地資源的配置完全依照其他資源都依靠行政指令性計劃和實物指標的規定而進行，符合當時高度集中和統一的體制背景。

但其弊端也是非常突出的。由于無償使用導致城市土地在實際上是無價品，行政劃撥和禁止交易的方式導致土地的所有權和使用權未能被分開對待，致使土地多報少用、早占遲用、占而不用的情況屢禁不止，造成土地資源的巨大浪費和低效利用。而到了70年代末80年代初，其他經濟體制勢如破竹般的改革更是令傳統的城市土地制度難以適應改革開放的要求。例如在商品經濟條件下城市土地無償劃撥制度會破壞城市土地收益的公平分配原則。具體表現為商品經濟的發展會打破統收統支的財政體制，企業只能依靠商品經濟運行的機制獨立核算，自負盈虧。因而企業占地的多少和好壞，對企業的利益產生直接的影響。而由于城市土地制度的無償使用特點，并不能在土地這一重要生產要素方面為企業創造平等的競爭環境。

事實證明，傳統的城市土地制度一定程度上阻礙了社會主義商品經濟發展，而社會主義商品經濟的發展為傳統的城市土地制度帶來了嚴重的挑戰與良好的機遇，改革已經成為一種不可逆轉的必然趨勢。因此，城市土地制度改革在改革開放初期先后經歷醞釀和探索階段與立法和推廣階段，實現從無償劃撥制度到有償使用制度的轉變。

（一）醞釀和探索階段

城市土地制度改革的最早探索可追溯到1979年，我國用“場地使用權”向中外合資企業收取場地使用費，土地使用權可作為合資企業的中方合營者的投資股本。隨后，國務院于1980年7月頒布《關于中外合營企業建設用地的暫行規定》規定中外合營企業用地應計收場地使用費。征收場地使用費一方面解決了中外合資企業的用地難題，另一方面鞏固了國家作為土地所有者的地位，并為非經濟特區的城市土地制度改革提供有力的參考。一些改革前沿地區開始不斷醞釀和探索土地有償使用收費制度的試點工作。1982年深圳特區實行不同城市土地等級收取不同的使用費;兩年后遼寧撫順市作為試點，把城市土地分為四個等級，開展征收土地使用費工作;以及廣州市也開始對部分土地征收土地使用費。可以看出，改革的關鍵是分類土地的所有權和使用權，在保證國家擁有土地所有權的情況下，將無限無償使用土地變更成為有限有償使用，保證城市土地依照商品屬性進入市場。

土地使用收費進行之后，土地有償出讓和轉讓也開始在經濟特區醞釀和探索。國務院于1987年4月提出土地使用權可以有償轉讓。9月，深圳經濟特區協議出讓了一塊超過5000平方米的土地給方式出給中航進出口公司深圳工貿中心，使用期限為50年。國有土地使用改革的序幕由此拉開，城市土地制度實質性改革也由此展開。同年11月國務院批準了國家土地管理局等部門的報告，確定在深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州進行土地使用制度改革試點。各地區因地制宜設立試點，是制度改革醞釀和探索階段的顯著性成果，也是這一過程中最為積極主動但又是困難重重的一步。試點工作的順利與否決定城市土地制度改革的成敗，它要求各項措施之間相互配套，協調進行，是推進整個城市土地制度改革的具體步驟和作法的縮影。

（二）立法和推廣階段

在試點工作的基礎上，相應的辦法、規定和條例等法規紛紛在各試點地區出現，利用一定的法律約束力規范城市土地改革中土地有償使用、出讓和轉讓等的相關事宜。地方上對城市土地制度改革的法制化探索，推動全國性改革進入立法和推廣階段。

首先，上海市于1987年11月在《上海市土地使用權有償轉讓辦法》中規定了城市土地使用權出讓的條件、程序、方式和土地出讓金的收繳標準。隨后，廣東省于12月在《深圳特區土地管理條例》中規定了經濟特區土地有償出讓的相關內容。再后，天津、廈門等地也通過相關政策規定。這些法規不僅確保了本地區內改革試點的有序進行，更為全國性法規的出臺和城市土地制度改革的全國性推廣提供經驗教訓。1988年4月，第七屆全國人大第一次會議修改了1982年《憲法》的有關條款，把“土地不得出租”改為“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”。12月《土地管理法》的修改議案得以通過，新的規定是“國家依法實行國有土地有償使用制度”。這意味著土地所有權與使用權分離的原則，國家在保留土地所有權的前提下，通過拍賣、招標、協議等方式將土地使用權以一定的價格、年期及用途出讓給使用者，出讓后的土地可以依法轉讓、出租、抵押。這是中國城市土地制度根本性的改革，創立了以市場手段配置土地的新制度，從此無償劃撥的城市土地制度退出歷史舞臺。同年房地產交易所在全國各大城市建立，房地產信貸部也成為多個銀行的新興部門。1990年5月，國務院通過《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》等相關文件，允許外商進入大陸房地產市場，并對土地使用權交易方式作了明確規定，包括出讓、轉讓、出租、抵押、終止、劃撥等等。這不僅是城市土地制度改革的成果，更彰顯我國對內改革和對外開放事業是相輔相成的，證明改革開放這一基本國策的正確性。

從地方性法規到《憲法》再到《土地管理法》再到《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》《土地增值稅暫行條例》等具體性法規的頒布和實施，是中國的土地市場走上法制化軌道的里程碑，城市土地制度改革工作有法可依后實現全面推廣。

三、城市土地制度改革啟示

（一）我國城市土地制度“螺旋式”改革

從改革開放初期我國城市土地制度的轉變歷程可知改革不是一蹴而就的，在經歷了醞釀和探索、試點和推廣階段后憑借改革試點的成功和地方性改革的推動等“破法改革”舉措才達到改革的全面化并實現制度的轉變。社會主義經濟體制的發展為城市土地制度改革提供方向，因而土地制度的改革目標是與社會主義經濟體制相契合。

（二）土地管理的組織系統是確保城市土地制度實施的前提

城市土地制度改革是社會主義經濟體制改革的一項基礎性任務，必須確保能夠擁有如立法機構、規劃機構、組織和協調機構、監督機構等組織系統，保證其穩定運營，在城市土地管理工作中長期發揮作用，發現并彌補制度缺陷，實現土地資源的有效利用和土地收益的合理分配。

（三）利益分配問題是城市土地制度改革的核心

雖然在改革進程中會出現既得利益者對利益優勢的競爭，造成有形或是無形的沖突而滯緩改革的進行，但城市土地制度的改革一定程度上而言是對舊制度下的利益分配不均問題的調整，重新建立公平合理的“人、地、權”關系。充分利用健全的價格體系、法律體系、收益分配體系和中介服務體系，分別形成土地使用權價格的市場機制、規范有序的市場行為、激勵約束同在的利益關系以及暢通的委托代理關系是城市土地制度改革成功的關鍵。

參考文獻：

[1]盧周來.新制度經濟學，新政治經濟學，還是社會經濟學？——兼談中國新制度經濟學未來的發展[J].管理世界，2009（3）：159-165.