社保基金投資前法律風險防控問題探究

關鍵詞 社保基金 投資運營 法律風險

作者簡介：梁艷，山東省社會保障基金理事會助理經濟師。

中圖分類號：D922.28 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.033

本文所稱社保基金采用全國社保基金理事會采用的定義，即由中央財政預算撥款、國有資本劃轉、基金投資收益和國務院批準的其他方式籌集的資金構成，專門用于人口老齡化高峰時期的養老保險等社會保障支出的補充、調劑的專項資金。2000年，國家成立全國社保基金理事會，2014年12月，山東省成立第一家省級社保基金理事會。從實際投資運作看，近年來基金規模不斷擴大，投資模式不斷創新，金融市場監管趨嚴，特別是2017年以來，銀保監會、央行、基金業協會等金融監管機構及行業自治組織不斷出臺部門規章和行業規則規制金融亂象，金融行業迎來“強監管”時代。以山東省為例，社保基金投資涉及信托投資、私募基金投資、股權投資等多個投資領域，不僅要使項目投資符合基本法規定，更要時刻關注部門規章等規范性文件的出臺和行業新規。從社保基金開展金融投資的過程看，項目投前進行謹慎的合規分析，避免出現合規風險是保障項目投后整體穩健運行的關鍵和基礎環節。

一、文獻綜述

（一）研究成果概述

社會保障制度健全的發達國家對社會保障基金的理論研究和實踐探索都較早，例如美國早在1930年左右就頒布了世界上第一部社會保障領域的法律——《社會保障法》，1940年建立了第一個社會保障信托基金。新加坡在1955年建立了社會保障基金籌集制度，自1992年以后，以中央公積金制度為代表的社會保障制度就將受益群體覆蓋到參加工作和沒有參加工作的新加坡人口。

目前國內學界理論認為，社保基金投資法律風險形成的原因有三：一是有關制度不完善，二是相關主體監管不力，三是社保基金在入市過程中存在的多層委托代理關系加劇投資風險。我國于2000年成立第一個國家級社會保障基金后，理論界對于社保基金的研究成果逐漸增多。項懷誠在《關于全國社會保障基金的幾個問題》（2006）提出，國家基本養老保險覆蓋面有限，作為國家戰略儲備資金，社保基金一直本著“安全至上，注重效益”的原則通過直接投資和委托投資對國內資本市場進行股權和債權投資，同時提出，提高法律風險防控意識，健全社保基金法律制度保障措施是實現社保基金創新與發展的重要環節。劉子蘭、嚴明在《全國社會保障基金投資風險管理研究》（2006）一文中運用均值——方差模型、VAR模型等分析工具對社保基金的投資運營風險進行了分析，為社保基金可量化管理的風險提供了解決思路。唐霽松在《加強社保基金監管 防范化解重大風險》（2018）一文中從加強社會保險基金監管的角度，為我們防范和化解社會保障基金的投資風險打開了新思路。

（二）創新性分析

通過研究國內外對于社保基金領域的研究成果發現，目前理論界從全面監管、投資運營等方面對社保基金的風險防控研究均有涉獵，但這些研究基本是從社保基金管理運營的宏觀角度對其實現長期保值增值進行分析，而鮮少對于某一投資領域和環節的具體風險防控開展研究。本文將學習在既往研究成果的基礎上，創新性的將如何在社保基金投資運營的投前階段掌握可能出現的違規風險，從而避免社保基金投資運營出現合規性問題而開展探討。

二、必要性分析

社保基金投資前期重在預防法律風險，項目投前的風險評估是包含前期調研、方案測算等具有復雜性和系統性的綜合性管理環節，因此評估潛在的法律風險尤為必要。

（一）部分投資項目交易環節較復雜

社保基金所投資的金融領域有一部分項目交易環節較復雜，甚至需要跨地域、跨法律制度規范框架合作，使得投前法律風險管理難度較大。例如，以發行金融機構資產管理計劃為例，銀行首先通過證券公司委托設立資產管理計劃，客戶向證券公司委托定向資產管理計劃，其次，資產管理計劃確定的當時，客戶要向銀行進行收益轉讓。通過此類實際合作的資產管理案例，可以發現資產管理業務涉及眾多行業，其中各個主體都涉及到法律風險防控問題，而信息的不完整性極易導致風險漏洞，所以投前的風險評估必不可少。

（二）金融監管政策趨嚴

社保基金由于其特殊性質，在投資運營時受制于更加嚴格的監管要求。2016年5月，《全國社會保障基金條例》開始實施，對社保基金管理運營的原則、投資組合、風險防控及監督等方面進行了規范。2017年以來金融體系迎來“強監管”時代，同年《私募投資基金管理暫行條例》面向全社會征求意見，《商業銀行委托貸款管理辦法》《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》等一系列金融監管政策先后出臺。以山東省社保基金為例，私募基金投資、股權投資、債權投資是社保基金的主要投資方式，在監管趨嚴的背景下，防止社保基金項目投前出現違法違規風險是保證項目持續順利開展的前提。

（三）投資機構風險管理能力制約

無論是社保基金投資還是其他項目投資，投資機構都能夠具有較強的風險防控意識，但在風險管理能力方面還需提升。社保基金投資機構是金融市場近幾年新興的投資機構，投資管理運營的經驗尚顯不足，面對快速發展的資本市場，投資機構現有的風險管理能力和水平，尚不足以應對金融形勢變化的需要，對法律風險的識別能力有待加強。

三、策略分析

（一）明確產業投資方向，項目端分散風險

縱觀全國和省級社保基金投資產業布局，充分體現了謹慎投資、控制風險、提高收益的原則，在確保基金安全的基礎上再去討論流動性和收益性。按照全國社會保障基金理事會的投資范圍標準分析，社保基金的投資范圍主要包括：銀行存款、債券、信托貸款、資產證券化產品、股票、證券投資基金、股權投資、股權投資基金等，但實際涉足的投資領域并不多，按照全國社保基金理事會披露的年度報告來看，持有至到期資產和交易類金融資產比例達到70%-80%，其余項目僅占20%-30%。山東省社會保障基金理事會在所投資的項目中，債權投資、私募基金投資、銀行理財占據了絕大部分比例。以上投資領域一旦監管政策收緊，將很大程度影響投資項目選擇和投資收益。

社保基金投資機構可以參照專業創投機構的模式，基于其豐富的合作伙伴和社保基金社會影響力，獲取系統的項目來源，圍繞環保、新能源、新材料、汽車、醫療健康、泛文化、基礎設施建設等行業進行戰略性布局，以項目分散投資分散法律風險。

（二）項目投資分類決策，量化評估風險權重

通過對專業投資機構開展調研發現，專業機構在進行項目投資決策時將各類項目的投資風險分類衡量且設置不同的權重比例，按照百分制的方式計算得分，以得分多少評價項目風險大小及投資的可行性，且不同類的投資項目，法律風險評估所占權重有所不同。例如，在Pro-IPO項目投資決策時，由于上市公司的法律監管要求更為嚴格、信息披露的全面性和及時性要求更高，因此，Pre-IPO項目的法律風險評估權重要占有較大比例;在PE（即Private Equity）項目中，投資標的是非上市公司股權，投資者為有風險識辨能力的自然人或承受能力的機構投資者，雖然法律風險防控是投前重要的評價指標，但對其估值能力、技術及商業優勢、市場環境因素等分析要占有較大比重。

以Pre-IPO基金投資項目投資決策為例，法律風險權重所占比例可如下表所示：

（注：1.表中“法務合規性”是所有投資項目在投前決策階段都要關注的內容，但視項目類型不同，權重會有所差別。2.各類項目類別滿分為100分，可參考關注點就對應項目評出分數，總分數按照權重進行加權計算。）

（三）開展法律盡職調查

一般意義上的投資項目法律盡職調查是指在項目投資階段，由律師對目標公司及其他項目關聯方的主體合法性存續、企業資質、資產和負債、對外擔保、重大合同、關聯關系、納稅、環保、勞動關系等一系列法律問題的調查，目的是規避法律風險。

在實際開展的盡職調查中，法律盡職調查與經常與財務盡職調查、商業盡職調查結合，是項目投前的一種綜合性盡職調查程序，并演化出了更高效、更實用的法律盡調模式：一是綜合盡調模式，即由風控人員、財務人員及投資人員組成盡調小組對項目開展全面盡職調查，盡調后形成綜合盡調報告，盡調主要模塊有基本情況分析、行業情況分析、財務情況分析、盈利預測、未來資金需求、投資估值分析。法律盡調包含在基本情況分析模塊中。二是商業盡調為主的模式，盡調主要圍繞商業盡調開展，盡調報告通過初審后，法律、財務人員做進一步商業盡調，后進入投決階段，若投決不通過，可能進行多次投決。項目簽署正式協議后，項目投前風險控制階段結束。三是圍繞投資標的經營開展的盡調模式，即盡調圍繞投資企業經營情況展開，盡調中的主要關注點是投資項目在未來階段的風險，以及投資標的的經營狀況是否有在未來發生風險的可能性，對項目投資風險的把控貫穿項目投前到投后各環節，投后有投后管理部來組織。無論采用哪種盡調模式，均能在盡調環節將法律風險隱患梳理出來。

參考文獻：

[1]劉子蘭，嚴明.全國社會保障基金投資風險管理研究[J].當代經濟研究，2006（8）.

[2]項懷誠.關于全國社會保障基金的幾個問題[J].中央財經大學學報，2006（1）.

[3]魏珍.地方社保基金運作路徑探討——以山東省為例[J].廣西經濟管理干部學院學報，2018（2）.

[4]朱德進.社保基金風險防控體系研究[J].金融經濟，2018（9）.

[5]劉健.全國社會保障基金投資困境與對策分析[J].石家莊學院學報，2018（4）.

[6]唐霽松.加強社保基金監管，防范化解金融風險[J].中國社會保障，2018（10）.

[7]網易新聞客戶端.為什么合并銀監會和保監會，而保留證監會？[EB/OL].http：//news.163.com/18/0401/08/DE9TNO2J0001875N.html（最后訪問時間2019. 01.23）.