依法清理監獄土地歷史遺留問題的幾點思考

關鍵詞 監獄土地 保值增值 規范 依法

作者簡介：李云飛，云南省楊林監獄。

中圖分類號：D926.7 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.072

經濟發展進入新常態，是我國經濟發展階段性特征的必然反映，監獄企業經濟概莫能外。依法清理錯綜復雜的歷史遺留土地問題，守土有責、守土盡責、實現監獄國土資源保值增值是監獄管理監獄用地的職責所在。準確研判監獄土地法治化和規范化管理，是保護國有資產保值增值的重要途徑。監獄企業不論自主經營、委托經營國有土地，還是股份經營等土地管理經營方式，要主動適應、把握、引領經濟發展新常態，引領新常態作為貫徹監獄工作發展全局和全過程的大邏輯。①監獄布局調整中，通過國有土地有償使用流轉監獄土地是獲取大量建設發展基金的重要途徑之一。由此形成的土地權益法律法律事實關系，因為當時土地置換獲取的發展資金，隨著社會的發展突顯出當時流轉監獄土地的市場價格畸低甚至造成不可逆轉的損失，或簽訂的合同嚴重違背《合同法》規定、造成監獄后續管理主張權利乏力，依法清理監獄土地遺留歷史問題困難重重。

監獄土地遺留歷史問題，分為潛在的風險和顯在的債權債務糾紛。潛在的風險，是風險責任、監管責任在監獄，盡管監獄缺乏監管承租方項目的技術、條件和資質，一旦承租方經營有毒有害的違法項目被查究，監獄將莫名其妙地承擔行政或法律責任。顯在的糾紛是已經暴漏出來的，一是監獄通過政府收儲出讓土地轉移所有權后未處理完畢的資金，政府收儲出讓土地第三方主張產權糾紛;二是監獄布局調整后諸多租賃主體與監獄人、財、物、場地、設備相關的風險或糾紛。這些歷史遺留問題，成為監獄后續發展的嚴重羈絆，致使監獄工作陷入涉訪涉訴、被動挨打的困境，甚至造成群體性事件，嚴重阻礙監獄工作發展;監獄疲于糾紛或訴累，將耗費大量時間精力物力財力，從而危及監獄安全穩定大局。

一、當前監獄土地歷史遺留問題的風險或糾紛

（一）土地租賃“一女二嫁”

客觀看待特定的歷史條件，國家政策和法律規定空泛、不明晰，加之不排除利益輸送等因素，監獄土地已出租、還在合同期，又因監獄布局調整、需要收儲大面積監獄土地，因此將原來出租的目標土地再次納入流轉，出現“一女二嫁”現象。最初確立承租合同的主體主張違約，后來承受收儲出讓監獄土地的主體主張監獄土地履行不能、沒有實際交付使用。處理“一女二嫁”問題，協調最初確立承租合同的主體廢止原合同，需要從獲取的土地收儲出讓金中花費昂貴的賠償金，或者對方重新選定更優土地和獲得更優承租條件方可化解，最終使監獄利益甚至國家利益嚴重受損。

（二）土地租賃期超過20年

我國《合同法》第214條規定，租賃期限不得超過二十年。超過二十年的，超過部分無效。②實踐中，租賃合同以20年為上限，同一宗土地合同、分幾分簽訂，合計期限有的最長達52年。當初簽訂的合同，土地價格低，承租金已經全額或大部分履行，承租方對合同做了公證。

問題出現了，盡管土地承租期限嚴重違反法律的禁止性規定，但是非經人民法院或仲裁機關裁判，還不能變更、廢止或撤銷其民事合同行為。如果主張合同行為“顯失公平”，要求予以變更或撤銷，當時土地市場價格和現在對比固然明顯偏低，但是根據合同簽訂時的市場行情也似乎合理，不能提出顯示公平的依據。如果主張合同行為“無效或撤銷”，則不能證明簽訂合同雙方惡意串通，損害國家、集體利益。如果主張所簽訂合同“部分無效”，《合同法》第52條規定五種情形，一是一方欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益;二是惡意串通，損害國家、集體或第三人利益;三是以合法形式掩蓋非法目的;四是損害社會公共利益;五是違反法律、行政法規的強制性規定。“欺詐、脅迫”③“惡意串通”“非法目的”“損害公共利益”和“違反強制性規定”很難舉證，所以通過人民法院或仲裁機構確定為無效合同，監獄會面臨敗訴的不利后果。

（三）土地流轉原始資料不全

監獄土地的劃撥、出讓、出租等流轉后，時間跨度大、人事變更、機構更迭、時空變化等客觀、不確定因素，往往造成當初的土地流轉原始資料缺失，對依法清理土地造成釜底抽薪。當初經手土地流轉的人員退休或崗位調整，管理材料的機構變革，原始材料要么沒有備案，要么過于簡單。只有單薄的合同，沒有招投標，沒有輔助材料，無法通過審計，與現行合同管理要求相差甚遠。

如果因為土地流轉原始資料嚴重缺失，則對監獄利益造成不可逆轉的損失。監獄不能對承租方主張相關權益，更不能中止或廢除嚴重損害國家利益的合同關系。相反，如果對方主張相關權利，監獄一方還沒有相關對照材料，啞口無言，蒼白無據，望洋興嘆。

（四）證照場房設備在外經營

監獄土地上資源性證照，如監獄布局調整前的采石場證照，經營權轉讓出租后，法律主體仍然是監獄。經營方一旦發生安全事故，或經營權多方流轉后還是發生事故，都不能排除監獄主體責任，國家對事故實際經營者問責的處理，均不能代替監獄主體責任追究。

監獄提供土地、租賃方建設場房;承租方全額或部分出資建設、引進勞動項目、為監獄提供罪犯勞動崗位，監獄收取租金和勞務收入;有的由承租者自行經營管理，或監獄提供罪犯勞動力協助對方經營管理。這種情況，不管是承租方自行經營管理，還是監獄協助經營管理的模式，對方掌握項目引進的主動權，監獄沒有阻卻對方引進項目的強制力，缺乏監管承租方項目的技術、條件和資質，如果承租方勞動生產有毒有害甚至違法，監獄將承擔雙重的行政責任和法律責任。另外，對于已經在合同期產生的租金、勞務費、水電費等合理開支，對方則以監獄不能提供監管區外場房內的罪犯勞動力為由，一拖再拖，拒不支付。

承租方全額或部分出資建設場房內，監獄提供的特種動力設備，如航車、叉車、鍋爐等，以及附屬的易燃易爆危險品、各種消防設施，監獄撤回勞動生產后，原場房由承租方經營、使用，原場房內的設備仍然在承租方手里使用，如果發生特種設備及附屬物生產安全事故，監獄將承擔安全生產責任。

（五）合作方主張勞動力賠償

如上所述，監獄因形勢政策調整實現罪犯全部收監，則不能再給合作合同期的承租方提供勞動力服務，承租方則主張勞動力提供不能的違約經濟賠償。面對國家形勢政策行政命令，監獄必須撤回監管區外的所有罪犯勞動點，才能有效防控監管安全風險。但是，三項轉移（監獄由偏遠向城鎮沿線轉移、罪犯勞動由室外向室內轉移，罪犯管理由分散向集中轉移）之前與監獄土地承租方簽訂合作協議在先，監獄如果撤回罪犯勞動力，將會使合作方生產即刻癱瘓甚至無法生產。對方無法按期向需貨方供貨造成違約、解約或需貨方主張賠償。

由于監獄事前缺乏合作協議的免責規定，沒有規定“監獄是特殊的刑罰執行機關，受國家政策和法律影響大，承租期內由于國家形勢政策調整和客觀法律事實變化等不能預見、不能避免、不能克服等因素不能提供罪犯勞動力的，監獄不承擔違約責任”。另外，國家形勢政策調整如果是上級部門口頭意思，沒有形成文件決定、會議紀要等書面材料，承租方訴諸人民法院，按照“誰主張誰舉證”的舉證原則將承擔舉證不能的后果。

（六）價格恒定沒有約定漲浮

監獄布局調整收儲的大面積監獄土地之外，其他的土地出租租期不宜過長，而且必須約定與對方土地市場價格相當的漲浮彈性規定。一般而言，正常租期以3-5年為宜，合同期到期之前1年內再決定是否續簽。反之，一次出租10年以上，價格較低，租期一成不變，承租方繳納全額或大部分后，所收取的租金已經用于前期監獄布局調整建設，作為不可再生的有限國有土地資源，則不能再為后續監獄發展提供經濟支持了;合同期滿，也要等10年以上，這樣勢必造成國有資產貶值或損害，為監獄后續收回管理形成障礙。市場經濟是動態經濟，監獄土地管理要主動適應現代市場經濟發展新常態。沒有漲浮空間的土地出租市場價格，是嚴重違背市場經濟發展規律的，是制約監獄可持續科學發展的絆腳石和緊箍咒。

（七）項目引進合法性有風險

在民事合同法律關系中，監獄具有與監獄土地承租方平等的民事主體資格。另外，因監獄是刑罰執行機關，更是特殊的民事主體。監獄自己引進項目，則自己防控，嚴格審查，及時清退。但是承租方引進項目，是根據市場經濟條件自行取舍，對監獄安全、法律和政策等考量不足。因監獄天然的封閉性可以規避其短板，社會淘汰的、競爭力弱的、有毒有害的、手續不全的企業，往往會把投資的目光轉向監獄。承租方引進項目的管理，監獄不掌握主動權，沒有阻卻對方引進項目的強制力。

（八）項目監管責任存在隱患

監獄土地上自行生產經營的企業，如果引進有毒有害的、違法違紀、破壞環境、假冒偽劣的項目，一旦被查究，監獄則對監獄土地上的承租方造成的后果買單并承擔監管責任。實踐中，監獄對轄區內諸多土地承租主體的管理，客觀上缺乏監管承租方項目的技術、條件和資質，只能進行形式審查不能進行實質的專業審查，加之對排查出的風險和隱患缺乏有效的清退機制。一旦承租方引進項目出問題，監獄權威和監獄形象必將嚴重受損。因此，建議現行法律、行政法規出臺規定：監獄轄區生產企業納入地方政府部門監管，承擔獨立的法律責任;監獄對轄區生產企業實行備案審查制度，對轄區不符合形勢法律政策的項目有權責令清退，并不承擔賠償責任。

（九）添置建筑難以恢復原狀

特定歷史條件下形成的土地租賃關系，如果合同期長、租金已經履行，當初不具備自行建設場房“筑巢引鳳”的條件，而是認可租賃方大面積建設地上建筑物“借雞下蛋”，對方一旦形成大面積地面硬化建筑物，就算合同到期，監獄也很難恢復已經出租監獄土地的原狀。承租方合同期已經投入巨額建設租金，續租的定價主動權在原承租方，另租或收回都必須賠償對方投入的地面建筑物建設費和合同期生產的其他必要合理費用。退一步說，假如承租方經營困難，不再續租也不主張賠償，而在監獄土地形成的大面積地上添置硬化建筑，時過境遷、認可承租方建設的地面添置建筑卻相關手續沒有、不全、不合法，系違章違法建筑，要在保值增值基礎實現提質增效，該監獄土地上的硬化拆除、建筑及其附屬物改擴建都必須按照現行工程建設立項、審批、建設進行，需要大筆資金，得不償失，會造成國有資產貶損。

（十）收回經營權對方要價高

顯失公平的低價土地租賃、租期20年以上的土地租賃、已經形成大面積地上建筑物的租賃事實，監獄如果要收回經營權，對方漫天要價，監獄望而卻步。如果合同期不能變更或廢止無效合同，等到合同期滿，歷經漫長的人事變革、時空轉移、資料遺失，后人向原承租方收回監獄土地經營權又談何容易？對特定歷史條件下形成既成的法律事實關系，對方主張高額賠償，是收回經營權最大的鴻溝。

二、依法清理監獄土地歷史遺留問題的對策

（一）厘清合同關系，完善原始資料

隨著時空轉移、機構改革、人事變遷，如果土地置換或以政府收儲出讓獲得的補償金沒有一次性繳納，那么就會造成歷史遺留問題，加之當初依托政府收儲的主要領導崗位調整、經辦監獄布局調整的監獄方面人員退休或人事變化，會導致布局后監獄實際占有土地不斷流失。如果對監獄布局調整后的土地勘定確權不及時、不清晰、不備案，對監獄布局調整時未開發部分土地疏于管理，那么就會造成未開發用地和布局規劃置換或收儲的土地附和。監獄布局調整之后，沒有列入置換或收儲的監獄土地，土地租賃關系更為復雜，表現在承租主體多、周期長、價格低、糾紛多等。原始資料遺失或過于簡單，當初還沒有形成規范的合同管理制度，等到依法清理監獄土地歷史遺留問題，則十分棘手。

不論是監獄布局調整列入置換或收儲的監獄用地，還是監獄布局調整之后租賃的各種監獄土地，當務之急，首先是厘清各種土地流轉和租賃合同關系，做好分級管理、規范臺賬、防控風險、研判對策。其次，要想方設法在原有檔案資料基礎上收集完善原始資料，一是為管理層面審計、紀檢、監察、驗收等環節提供合法依據，二是為防控合同糾紛，重點補強《民事訴訟法》第63條的8種證據中的前7種，④（圍繞當事人的陳述、書證、物證、視聽資料、電子數據、證人證言，鑒定意見進行收集），做好證據收集，否則合同糾紛一旦發生，監獄方面則事實無憑，于法無據，束手無策，難以勝訴。再次，對厘清的合同關系，一要做到配齊配強專業人才，做到專人專管、常抓不懈、嚴密防控;二要對排查出的合同糾紛隱患點，分階段分步驟，分化瓦解，由易到難，逐步解決。

（二）考量其合法性，能廢止則廢止

依法清理監獄土地問題，我們從源頭著手，一要尊重特定的歷史背景，二要仔細分析當初簽訂的土地合同是否合法。“皮之不存，毛將覆焉？”倘若清理出的監獄土地合同違背國家政策精神和法律條文，嚴重損害有限的國土資源管理制度，造成國家利益嚴重受損，那么必須通過司法訴訟途徑，中止或廢除監獄土地合同，才能有效阻止并保護國家資產不再繼續流失、貶值、受損。認真結合當時和現行的形勢國家政策和法律條文，查找有利于阻斷和補救的措施，做到依法依歸、有效清理，對能挽回國家利益不再繼續受損的監獄土地租賃合同，能廢止則及時廢止，要以“火中取栗、虎口拔牙”的勇氣，以“踏鐵留痕、亡羊補牢”的擔當，補救和挽救國土資產不再貶值，不再往下移交歷史遺留難題，依法、主動、有為，為監獄后續發展掃清障礙。

（三）規范合同管理，明確特殊權利

“往事不可追，來者猶可鑒”，已經形成的歷史遺留監獄土地問題，一是依法清理、掃清障礙、挽回損失。二是對事前和今后的合同管理，必須建立健全合法規范的管理制度，防控風險、避免糾紛、形成問題。縱觀監獄土地歷史遺留問題的成因，合同中最關鍵的，在于沒有約定監獄免責條款。因為監獄系特殊的執法部門，不單單與市場經濟掛鉤、承擔生產經濟風險，更重要的還在于必須接受國家形勢政策和上級機關行政命令宏觀調控。因此，監獄在經濟合同關系中，與各種民事主體簽訂的土地租賃合同，都應該明確約定，聲明如下：監獄系特殊的刑罰執行機關，在經濟合同關系中簽訂的合同關系，遇到國家形勢政策、上級機關行政命令和法律調整等不可避免、不能預見、不能克服的因素，監獄有權提出合同中止或變更，并不承擔由此產生的法律責任。

（四）合力各方力量，逐步分化擊破

有效化解歷史遺留監獄土地問題，不能只依靠一個部門或一個監獄的力量，要積極調動監獄內部、離退休老干部和第三方形成合力，積極爭取上級機關、地方政府和地方部門等各種力量形成外援，克服時間跨度大、關系錯綜復雜、事實千頭萬緒、下手無處著力等困難，有理有利有節，逐步分化，各個瓦解。⑤

（五）與其被動應訴，不如主動出擊

監獄顯在的土地合同糾紛，是指在監獄土地上與監獄人、財、物、場地、設備相關糾紛，這些歷史遺留問題引進引發的對方訴訟。諸多土地租賃主體，與監獄人、財、物、場地、設備相關的因素，都會引發合同訴訟，被對方主張巨額賠償。如果監獄方面疲于訴累，一旦陷入涉訴涉訪，就會危及到影響監獄的安全穩定。筆者認為，監獄在以上四項措施的基礎上，對證據充分、資料詳實、于法有據，勝訴希望比較大的合同糾紛，與其等到對方提起訴訟被動挨打，不如早作準備，主動出擊，打響依法清理監獄土地的保衛戰。

（六）項目審查前置，地方協同監管

針對監獄土地租賃方項目引進風險和項目監管隱患，按照現行的屬地管理原則，地方監管部門可以免責，而監獄則不能規避監管責任。監獄只具備形式審查、例行檢查的條件，由于監獄土地上數家或數十家租賃主體的項目引進和經營管理不善，都會禍及監獄，因此危機重重，防不勝防。如上分析，建議現行法律、行政法規出臺強制規定，將監獄土地轄區企業生產監管職責明確為地方監管，監獄不再承擔監管責任。但是，法律的修訂滯后于社會的發展，就算此建議被采納，還需要漫長的過程。

實踐中，監獄可以強制規定對于監獄土地租賃企業生產的項目引進和管理，實行項目審查前置程序，建立對方相關職能部門協同監管的制度。實行項目審查前置程序，要求監獄土地上所有租賃企業，一是按照《民事訴訟法》“誰主張誰舉證”的證據規則，租賃企業對引進的項目自行舉證“無毒無害、合法環保、提供證據、資質備案”，二是監獄實行形式審查制度，簽訂免責聲明：租賃企業對自行舉證的書面材料真實性和合法性負責，并因項目引進、經營管理等出現違法違紀問題，承擔獨立的主體責任。要建立地方相關職能部門協同監管的制度。以監獄監管為主，協調地方部門進入監獄轄區履行監管職責，特別約定責任書，如下：監獄對轄區查出的“項目引進有毒有害、生產經營手續不全、生產假冒偽劣產品”的租賃企業，有權提出清退，不承擔任何經濟賠償責任及連帶責任。如果租賃企業一方管理出問題，監獄已經盡到合理的注意義務，依據《合同法》“當事人意思自治”原則，合同雙方可以做出特別約定。因此，只要不是監獄方面的管理不到位、監管失職、瀆職行為，有了特別約定，則防范租賃方自身原因導致監獄承擔經濟賠償責任及連帶責任;監獄轄區租賃企業一方項目引進、管理出問題，監獄面對被問責行政和刑事責任，相關部門在考量社會危害的同時，也會充分考慮監獄在項目審查前置程序和協同地方相關職能部門協同監管方面做的工作，免除或從輕、減輕處罰。

（七）主體責任變更，規避風險隱患

對于監獄證照、場房、設備在外經營的現象，監獄如果不及時收回經營管理權，相比所獲得對方的收益，監獄獲取的收益與承擔的法律風險是嚴重不成比例的。證照、場房、設備，只有自己管理，才能有效防控，即便出了事才能積極應對。實際經營管理風險在別人手里，只能等出了事，等到被查究被牽連被問責，那么步步被動，為時已晚。因此，監獄在外經營的證照、場房、設備，要仔細盤查，認真清理、收回管理。諸如租賃費全額投資建設的場房，雖然短期不能收回經營管理權，但是要研究補充合同，聲明租賃企業對項目引進和管理承擔獨立責任，對不按時繳納租金、勞務費、水電費等合理開支的，監獄有權單方面解除合同，不承擔經濟賠償責任。

（八）糾紛司法評估，訴訟仲裁解決

處理監獄土地糾紛，在堅持國土資源利益至上的前提下，如果積極協調無果，那么要借助權威司法機構出具司法評估意見，通過訴訟或仲裁解決。糾紛不上法庭，能夠達成調解協議當然最好，但是如果租賃方主張的經濟賠償達成協議，之后帶來的問題是，通過達成協議賠償結案后，其他合同糾紛當事人則認為，通過參考之前的處理情況還有討價還價的空間;另外，司法裁判以第三方的權威司法評估意見為參考，如果敗訴，賠償的數額也不至于偏離估價、偏離市場價格，致使監獄利益受損畸重。

（九）爭取政策調控，行政命令支撐

當然，不只訴訟才是解決土地合同糾紛的唯一手段，調解、訴訟和仲裁均是依法清理監獄土地問題的不同渠道。只要有利于維護監獄安全，有利于歷史遺留問題的處理，就可以從有法可依的角度找到政策和法律依據，分化瓦解，綜合運用。在依法清理合同糾紛中，對監獄方面基礎材料薄弱、當時形勢政策和法律法規存在漏洞、明顯處于被動局面的糾紛，監獄要積極呼吁、完善制度、加強管理，綜合應用國土資源保護的政策法律依據。

新中國監獄在建立發展中形成、管理和使用的監獄土地，凝聚著一代代監獄人民警察隊伍的智慧和力量。我們要尊重歷史發展規律，充分認識到監獄土地資源，是國有土地資源，是有限的不可再生資源，是監獄生存和發展的物質基礎。特定歷史條件下形成的監獄土地法律事實關系，特別是監獄土地置換、流轉和租賃等產生的新難題，對社會轉型發展監獄工作中遇到的新問題、新規律、新變化，應當準確研判、依法清理、規范使用、可持續開發，筑牢監獄企業安全基礎，主動適應、把握、引領經濟發展新常態，與時俱進抓好監獄經濟工作，深入推進監獄工作持續健康發展。

注釋：

①中共中央宣傳部編.習近平總書記系列重要講話讀本.北京：學習出版社、人民出版社，2016：140.

②③④上律.指南針司法考試命題研究中心編.《法律法規匯編》之民法.北京：中國財政經濟出版社，2014：121，97，21.

⑤中共中央毛澤東選集出版委員會編.毛澤東選集：第二卷.北京：人民出版社，1967：708.