農村宅基地有償退出機制研究

關鍵詞 宅基地 有償退出 流轉

基金項目：本文系2019年銀川高校研究生創新項目《農村宅基地使用權流轉的法律分析》的階段性研究成果，項目編號YCX 1905。

作者簡介：劉潔 ，北方民族大學法學院2017級碩士研究生，研究方向：民族法學。

中圖分類號：D922.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.080

一、宅基地有償退出的意義

宅基地的合理高效退出可以促進經濟發展和土地資源的高效利用，探索宅基地的有償退出機制就是在堅持農戶自愿的原則下，通過合法合理的補償方式實現農民的宅基地收歸國家或者集體經濟組織所有的一種制度。

以往我國的宅基地制度是作為農民的制度性保障福利來保障農民的住房生活需要，改革開放以來，隨著社會主義市場經濟的發展，原有體制已經不適應當今社會的發展，當前，越來越越多的農民進入城鎮，一方面城市的建設用地需求不斷擴張，另一方面，農村的“空心村”增加，出現了大量的閑置宅基地，農村宅基地空心化率達10.2% ，宅基地利用低效的比重達 14.9%。而且目前農村經濟的發展是重點問題，土地是農村經濟增收的重要資源，這就造成了大量的土地資源的浪費，因此，為解決這種供需不平衡之間的矛盾就要進行宅基地制度的改革，促進宅基地的流轉，盤活農村閑置宅基地，對農民住房財產權作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿退出機制，提高土地資源的利用率。

目前，隨著宅基地三權分置改革的進行，多地進行了試點工作，在宅基地退出過程中也進行了嘗試和創新，試點區進行的農村宅基地退出模式有重慶的地票模式、天津的宅基地換房、浙江嘉興的“兩分兩換”、四川成都溫江地區的“雙放棄”等宅基地退出模式。但是，截止到目前來看，我還沒有出臺專門針對宅基地退出的相關政策或文件，只是各個試點區陸續有出臺相關的地方政府的規定。但是規定都較為寬泛，也在不斷改進和變化，對于具體的宅基地退出標準等沒有細化，宅基地退出的補償方式和程序也都規定的不明朗。

二、宅基地退出影響因素分析

宅基地的退出首先應該遵循政府主導，農民自愿的原則，在宅基地退出過程中要充分尊重農民的主體地位和自由選擇的權利，政府可以通過建立良好的退出環境和合理的補償標準等措施來積極引導農民進行宅基地的自愿退出。其次，宅基地的退出需在“有償”的前提下，給予農民以合理的利益保障，讓農戶自愿積極的參與宅基地的退出，在促進土地利用率的同時保障農民的基本生活需求。

一是農戶家庭特征因素。在進行宅基地退出過程中發現，家庭特征因素對農戶宅基地退出意愿存在一定的影響，例如家庭成員的年齡、家庭平均文化程度、家庭成員就業狀況和家庭總收入等。因此就要求政府針對不同情況的家庭在開展相關具體工作時采取差異化的工作方法，在保障基本均衡的前提下考慮區位因素進行適度差異化補償。

二是宅基地的區位因素。宅基地的價值往往和區位條件聯系到一起，地理位置優越的土地的需求量會增加，相應的它的價值也會上升，在宅基地退出過程中會有相應的補償傾斜，農民的宅基地退出意愿就會反之，在一些較為偏遠的地區，宅基地的需求量較小，宅基地較為分散，不利于統一規劃，因此，補償力度也會較小。農民對宅基地退出的意愿也會受到區位條件的影響而不同。

三是宅基地退出的補償標準和補償方式。這是最重要的影響因素，在農戶考慮宅基地的騰退過程中首先考慮的就是補償所能帶來的最大的經濟效益，并進行利益的衡量，在宅基地的退出過程中補償的方式一般為經濟補償或同等置換，補償方式的不同最終仍回歸于經濟利益的比較，因此，確定一個合理的補償標準是關鍵。

四是相關社會保障政策的影響。在農民騰退宅基地后面臨的不僅僅是當前的經濟補償問題，還會考慮到諸如住房安置、子女教育，醫療保障等以后的生活問題，因此，相關配套政策的落實是否到位也是農民考慮的重要因素。

三、宅基地退出實踐過程中存在的問題

（一）農戶主體地位缺失

在宅基地退出過程中，政府起主導地位，往往會忽略了農民的主體地位，政府決定了宅基地退出的補償標準、退出程序、退出范圍等與農民利益相關的問題，這些政策的出臺是基于政府角度的考量，更多的是為了集約利用土地資源，地方的城鄉發展規劃的需要，為了推動地區經濟發展。因此，農民只能在政府既定的政策內退出宅基地，就導致農民的主體地位無法體現，宅基地是農民的安身立命之本，現有的宅基地的退出實踐大多會損傷農民對土地的根本權利，難以實現農戶的主體地位。

（二）確權登記工作不到位

宅基地的有償退出，首先應該建立在對宅基地的確權登記工作結束的基礎上，對農村宅基地進行了產權的確認不僅可以對農村宅基地的利用情況進行預判還是宅基地的退出的具體補償依據。但目前宅基地確權頒證工作中普遍存在確權登記人員專業素質不夠高，確權登記后數據得不到及時更新，不利于宅基地的后續管理。在確權和宅基地的退出之間往往存在一定的時間間隔，在這段時間里信息的不對稱也不利于宅基地的順利高效退出。

（三）缺乏統一的宅基地退出補償標準和程序

雖然我國《土地管理法》明確規定“農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權，并對土地使用權人應當給予適當補償”，但針對收回宅基地使用權的對象、具體流程和補償標準等均未作明確規定，導致在宅基地管理中很少有收回的宅基地。在試點區進行的宅基地退出實踐過程中，不同的試點區的補償標準和程序差別很大，缺乏依據。宅基地的補償標準首先涉及到房、地的補償問題，是房地一起補還是補房不補地。房的補償標準是宅基地上所有建筑物還是僅指住房。若對房進行補償，具體的補償標準如何確定。其次，在宅基地退出時選擇房屋置換或貨幣補償不同的方式，房屋置換時除了考慮原有房屋的面積是否要考慮農民的實際家庭成員人數，是否考區位不同補償標準實行差異化補償。宅基地退出的補償程序目前也比較混亂，沒有明確的規定，規定的太簡單，沒有公開透明的程序作為保障，在實際操作中就會出現更多侵犯農民權利的行為。

（四）相關社會保障政策機制不到位

在總結試點區的工作中發現，宅基地的退出工作更多的是集中于宅基地的退出范圍，宅基地退出的補償問題，而忽略了之后的社會保障問題，當農民放棄了宅基地的使用權，騰退了宅基地，將會面臨很多的現實問題，若進入城鎮生活，如何獲得穩定的經濟來源，如何解決戶口問題，子女的教育擇校問題，醫療保障問題，沒有了農村的住房，養老問題如何解決等等。若是以后難以適應城鎮生活，重新會農村購置房屋有沒有優先購買權等等，大多地區都缺乏這些相關社會保障政策的支持，這不僅不利于農民自愿騰退宅基地，而且對這部分宅基地退出的農民會直接影響生活的質量，缺乏這些統籌考慮，也不利于社會的穩定發展。

四、完善宅基地退出機制的建議

（一）堅持農民主體地位，提高農民參與度

《深化農村改革綜合性實施方案》中明確提出，宅基地制度改革中的宅基地退出要實行自愿原則。因此，應該在宅基地退出機制建立過程中，通過村集體的參與來給予農民以表達參與的權利，讓農民表達自己的需求，建立合理的溝通渠道，及時反映改革中出現的問題，充分調動農民的積極性，只有充分保障農民主體地位，才能保障農民對宅基地的用益物權。在參與到退出機制的建立過程中，農民自愿退出宅基地的意愿也會增強。

（二）積極推進宅基地確權頒證工作

隨著宅基地的財產功能的強化，宅基地將在農村的市場經濟中發揮重要作用，宅基地的確權頒證，不僅使農民有了土地和房屋所有權的產權證，為宅基地的流轉提供具體憑證，而且為宅基地的有償退出工作順利展開提供了基礎的保障。通過確權登記工作，可以對農村的宅基地進行全面的排查，對限制的宅基地進行統計，對農村宅基地多占、面積超標等情況做好登記，為后續宅基地的退出工作提供依據。因此應該積極推進并不斷完善對農村宅基地的確權頒證工作進程。建議提高確權頒證工作者的專業素養，構建當地的農村宅基地信息管理系統，通過這些數據的整理，當地政府也可以做出更加合理的補償標準。

（三）確定合理的補償標準和程序

制定補償標準是宅基地高效退出的重要環節，因此，應該在法律和政策中明確規定宅基地退出的標準，對于宅基地和其上的建筑物等是否同時進行補償進行明確規定，建議進行分別補償，對于不同區位的宅基地補償標準可以不一樣，在對房屋進行補償時，可以根據各地情況有所不同，但應該對補償的標準和方式進行規范。可以設置專業的評估機構，針對不同地區不同類型的宅基地進行評估，針對宅基地本身的多樣性，確立多元化的地價評估方法，最終以評估結果和具體的補償標準作為補償依據。在規范的程序是補償順利進行的保障，程序的設置要合理簡便，針對不同的補償方式設置不同的程序。

（四）建立相關社會保障政策機制

農民退出宅基地后大部分會進入城鎮生活，首先應該解決農民的戶籍問題，加強戶籍改革的法制化進程，享有和城鎮居民同樣的權利，而不會因為戶籍的差異造成后期返鄉問題。其次應該解決基本的社會保障問題，免費為農民進行技術培訓，提供公益性崗位等措施來增加農民收入。在試點地區進行城鄉醫療保障制度的改革突破，實現城鄉醫療保險制度的銜接，有效的保障農民的基本生活需求。然后建立養老模式，實現可持續的宅基地退出機制，對于一些貨幣性補償的農民，應建立統一的管理機構對其中一部分補償款實現統一管理，在農民購房或者達到一定年齡或符合用款條件時統一發放補償款。

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