教育治理視角下的學校信息化建設研究

吳筱萌　魏戈等

摘要：學校信息化建設是當前教育現代化發展的重要組成部分，需要政府、學校、受教育者以及社會團體的協同努力。從教育治理的理論視角出發，該文基于對北京市某教育大區6所基礎教育學校的調研，發現三種學校信息化建設的治理模式，即綜合—自主—發展型、牽制—矛盾—嘗試型、孤立—依賴—受限型。結合質性資料分析發現，三種類型在信息化建設的主體、制度、行動、底線、歸宿等五維度各有不同。從治理的視角出發，研究建議通過提升學校治理能力，夯實政府服務支撐，匯聚社會潛在能量等策略，學校信息化建設應以學校“自治發展”為主導，在政府“頂層設計”的根基上，在“多元參與”的助力下健康發展。

關鍵詞：教育治理;學校信息化;建設模式

中圖分類號：G434 文獻標識碼：A

“以教育現代化支撐國家現代化”，“以教育信息化推動教育現代化”是我國教育事業發展的重要定位和重要策略。十三五以來，我國的基礎教育信息化建設已經取得了根本性的發展，正逐步從硬件建設向日常應用轉化。但是也需要看到，一方面，基礎教育信息化建設還非常不均衡，完善建設，促進公平仍然是信息化建設的重要任務。另一方面，隨著信息技術的迅速發展，新的技術、新的應用、新的功能層出不窮，即使是發展比較迅速的區域與學校，也一直處在快速更新與發展的過程之中。信息化建設這種獨特的特征為基礎教育信息化建設的發展途徑與建設機制提出了更加多樣、豐富和復雜的需求。

在過去，基礎教育信息化主要奉行的是“政府政策支持、企業參與建設、學校持續使用”的推進之路。但是，這種由政府主導的信息化建設體制，對學校的自主發展構成了某種程度上的制約。政府建設投入與一線教育教學實際狀況脫節，無法調動學校、優質企業等多元主體參與信息化建設的積極性，行政管理的剛性與實踐應用的復雜性存在矛盾等等問題，不僅需要在實踐領域探索新的基礎教育信息化建設和推進的機制和策略，也需要從一定的理論視角進行分析。本文從“治理”理論的視角出發，將學校信息化建設看作教育治理行動的表現形式之一，提煉出教育治理的理念及其要義，基于對北京市某教育大區6所基礎教育階段的學校信息化建設的調研，結合實證資料，對基礎教育信息化的實踐做出理論探討。

一、教育治理的視角

（一）治理

21世紀以來，在全球政治民主化建設的進程下，“治理”（Governance）作為公共管理的新理念，被不少國家、社會和組織用于處理與解決公共管理中的關系與行為。黨的十九大報告在加強和創新社會治理領域，就明確提出要建立共建、共治、共享的社會治理格局。其實，“治理”并不是一個新概念。柏拉圖在《理想國》中提出了“善治”（Good Governance）的概念;福柯在《規訓與懲罰》中提到了權力的“治理術”。治理的概念在社會科學研究中有悠久的過去，但在公共政策實踐中卻有著短暫的歷史。學界普遍認為，“治理”一詞成為公共政策的熱點詞匯源于1989年世界銀行面對非洲國家“治理危機”所帶動的研究起點。可見，“治理”作為學術概念的研究歷史也不過短短的30年。

治理的視角之所以被研究者所關注，原因在于全球政治經濟事務日益復雜，而公共權力又相對集中，只有對傳統政府主導下的權力分配機制進行反思，才能提高國家管理的彈性，激發民間組織的活力。因此，公共管理中的治理視角，在于重新配置公共權力，在政府部門與非政府組織之間建立互賴、互信，進而加強國家管理的韌性。簡言之，治理理論的魅力在于其將參與民主、平等協商、合作共贏等現代社會政治價值觀融入公共管理服務中。

（二）教育治理

當治理的理念逐漸深入公共政策話語，教育領域的體制機制改革也不能例外。教育治理屬于治理理念在教育領域中的應用。對于教育治理的界定，不同學者有不同的側重。褚宏啟指出，教育治理需要基于一定的制度安排，實現國家機關、利益群體、社會組織和個人的合作，從而共同管理教育公共事務的過程。也有學者指出，教育治理在于構建政府、學校和社會之間的新型關系，以搭建多元主體下的“協同治理”格局來實現治理主體（包括政府、學校、組織和公民）權力與責任的合理劃分。

如果說治理的目標是善治，那么教育治理的目標則是實現“好教育”。從“善治”的價值要求出發，我們認為，教育治理的核心理念為我們提供了如下視角。

第一，主體上強調多元參與。教育治理的主體不是傳統意義上的政府或教育行政機關，而應該包括更加多元開放的主體參與進來，例如：學校管理者、教師、學生、家長、社會組織等。因此，教育治理的突破口首先在于轉變政府的角色和職能，努力構建政府、學校、社會三者之間的新型關系，更好地調動學校、教師和受教育者的積極性，激發學校的辦學活力，進而形成政府宏觀調控、學校自主辦學、社會廣泛參與的新格局。

第二，制度上做到權責明晰。俞可平指出，“善治”的基本要素之一是透明性，即有關社會治理方面的信息能夠通過各種傳媒及時為公民所知，以便公民能夠有效參與公共決策的全過程，并且對公共管理過程實施有效的監督。教育政策過程一般包括計劃、決策、執行、控制等多個流程，教育制度上做到權責明晰是平衡各個環節、優化教育治理的內在要求。

第三，行動中體現利益協商。在傳統的管理理念中，教育行政是決策者單方面的行為。然而，隨著教育場域內的多元主體一旦參與決策和行動，那么必然會產生利益的不一致甚至沖突。“協商”理念強調，各方在考慮自身利益的同時，也需要顧及他人或其他組織的利益。協商的目的不是為了委曲求全，而是為了實現雙贏。因此，建立協商式的利益決策機制，是教育治理在行動過程中的重要特點，進而促進決策的民主化進程。

第四，底線上保證公平公正。教育公平問題是近年教育部工作的重點，而教育治理中如果調整各方利益以實現公平，則是最棘手的事務。其中，公共教育資源的合理配置是善治的主要特征和重要任務。從宏觀層面來看，城鄉間、區域間、校際間、群體間的教育差距依然很大;從微觀層面來看，家庭和個體的教育機會不均等現象依然突出。教育治理的價值底線，應該保全教育作為公共事業的公平與公正，以提高教育效率、形成教育新秩序為目標。

對于學校的信息化發展，XS學校基本實現了自主自治。校領導從學校的愿景出發，從對于教育教學的信念出發，對于信息化發展有清晰思路、長遠的發展計劃以及具體的實施規劃。從建校之初他們就將信息素養培養作為學校的特色之一，經過多年實踐，他們已經完成了初中多個學科的信息技術與課程整合的課程體系建設，對教師形成了制度化的專業發展機制等等。盡管還需要教育主管部門的資金投入等支持，但是他們并不依賴與此。XS學校信息化建設始終是以學校的自主自治方式整體推進的。

（二）牽制—矛盾—嘗試型

這類學校在信息化建設方面已經達到了一定的水平，除了日常教室中的信息化配備，學校還建有諸如數字化實驗室、創客教室、平板電腦教室、微課制作教室等更加專門化的信息技術應用教室。學校的信息化建設思路主要是滿足當前的教育教學需求，為教師教學和學生學習提供便利服務。為此，有的學校研制了便于教師移動辦公的桌面云，有的學校在軟硬件配置上一切以教師教學需求出發。這類學校中有不少教師都在積極進行著信息技術和課程的整合，有不少基于信息技術的教學創新嘗試。

相比第一種類型的學校，這類學校把他們的信息化發展定位為“嘗試”。學校里并沒有強制推行信息技術在教學中的應用，而是每年通過公開課等項目研究的方式做一點嘗試。學校擔心一次性投入特別大而看不到明顯效果，所以采用一點一點推進的方式。以JT中學為例，他們目前在數學學科上嘗試少量的微課應用。學校主管信息化建設的負責人認為教師需要的才是信息化發展最適切的，在學校的一線課堂，教學必須聽老師的意見，現在學校信息化建設很少上大工程，都是小修小補，比如數學課用數字點陣筆，還有微課等等，都是小東西，因為老師提出的需求不特別宏大，不需要展開多大的宏偉藍圖。教師們需要小東西，學校就小修小補。作為這種“嘗試”“小修小補”型的信息化建設模式，這類學校實際上是有一番苦衷的。從建設機制的角度，他們認為信息化建設受到多方的牽制，從而讓信息化工作陷入矛盾重重的境地。

第一股牽制力量來自管理部門，學校感受到上級教育管理部門的管控太嚴，審批流程費時費力。學校報專項經費經常是有緊迫需求才去報，不可能提前3到5年就想到這個需求，而往往緊迫的東西經過評審沒有一年卻批下不來。這帶來了學校即時需求與管理部門反饋速度慢的矛盾。同時，教育部門統籌管理也產生了無法滿足學校個性化需求的矛盾。每個學校老師層次不一樣，學生層次不一樣。即使同一個學校，本校所提出的課程資源，技術水平，技術手段等需求和分校的層次也不一樣。統一建設要取平均值，沒有個性化，反而浪費更大。

牽制的另一股力量來自學校自身。所調研的此類學校都是在區里教學水平較好的學校，也有一定的名氣。學校往往行事比較謹慎，害怕出差錯。而教學改革的不確定性和學校的求穩性必然產生矛盾。比如有信息化主管就提到，萬一成績有點下滑，哪怕不是因為整合信息技術導致的下滑，校長也受不了，家長也會有意見。再比如外地有學校在給學生購買平板電腦的時候，把平臺費用納入到平板的購買費用里頭。但信息化主管們都表示在這種事情北京比較敏感，學校是決不敢這么去做的。另外，這類學校教師的教學壓力也比較大，老師空間特別小。而現在管理層面要求使用的軟件已經非常多了，比如學籍管理系統，選課系統，綜合實踐平臺系統……學校各個部門都有上級的平臺，這些平臺的培訓，就把老師的時間占了，精力占了，教師們覺得沒有精力再去接受信息技術的課堂應用培訓了。

第三股牽制力量來自家長。家長的認知與學校的發展需求往往存在不匹配，導致學校行動經常陷入“不敢”的困境。比如有學校想根據自己的需求為學生定制“多功能手環”，但定制手環價格較貴。而在家長的認知里，市場上的手環價格非常便宜，無需花費更大價錢。在這樣的情況下，學校往往不敢讓家長出資購買手環，而選擇放棄應用手環作為信息采集與管理的項目。除了這三種牽制力量，其他的牽制力量還包括教育企業，存在教育企業的快速逐利與學校的持續發展需求之間的矛盾等等。正是由于這些牽制力量，使得這類學校在信息化建設的發展過程中只是小修小補，淺嘗輒止。

由于信息化建設過程中多元主體形成了相互牽制，而不是彼此合作的互動形式，責權明晰也無法實現。學校認為教育管理部門的一部分統籌推進政策實際上越過了其應該管轄的范圍，造成了信息化建設的浪費、低效。學校由于受制于教育管理部門經費支持、管理程序，受制于家長對學校的期待與認知等，不能擔負起自己應有的職責，使得信息化發展受阻。在學校內部，信息化推進的部門主要擔負盡量滿足教師信息化需求的責任，對于信息技術整合教學則多半依賴老師個人。

這類學校呼吁最多的是獲得信息化發展的自主權。學校領導們認為雖然從國家政策層面提倡管辦評分離，現在管和評是加大力度了，但是學校的辦學主體性卻越來越差。

（三）孤立—依賴—受限型

在本次調研中，這類學校的辦學條件相對較差。它們不隸屬于某個教育集團，因此沒有品牌優勢與集團辦學優勢;它們一般只有1或2個校區，學校規模小，學生人數少。它們所處地理位置也相對偏遠一些，往往是城鄉結合部，學生的家庭情況差距較大。由于認為自己是目前學校建制最基本的單位，所以此類學校往往稱自己為“基礎校”。

作為“基礎校”，信息化建設缺乏多元參與。首先，學校信息化建設經費來源渠道比較單一，完全依賴政府資金投入。目前學校可利用進行信息化建設和人員經費的資金來源大致有三類，第一類是區教育主管部門每年按學生數給學校撥付的信息化發展經費，主要用于機房、網絡運維。由于“基礎校”本身規模較小，學生數較少，這部分經費用于維持信息化運行都顯不足，更不用說用于信息化發展上。第二類來源于學校公共事業經費。

“基礎校”往往會使用部分公共事業經費用于支付外包的信息化人員的費用，隨著外包人員費用的連年增長，“基礎校”們也不得不考慮減少外包人員的使用。第三類資金主要是來自政府的信息化發展專項資金，這是學校信息化發展的主要資金來源。例如：學校機房改造，設備購買與升級等都有專項資金支持。區里學校的信息化特色建設，例如：綠色網絡校園、智慧評價系統建設、航空飛行員綜合訓練實驗室、科技創新和實踐中心等，也都是通過申請專項經費進行建設。但遺憾的是，“基礎校”報告他們最近幾年獲得專項經費幾乎沒有。這類學校在信息化建設的人員投入方面也非常有限。本校的1-2個信息技術教師在承擔全校的信息技術課教學之外，再負責校內的信息化建設與維護工作。學校沒有設立專門的信息化管理崗位，這些教師只是“普通的信息技術老師”，他們沒有參與規劃學校發展，甚至參與學校決策的職能。企業參與這類學校的信息化建設也非常少。近年來，為解決人手匱乏問題，學校會聘用外包技術人員負責設備維護，但是外包人員往往并非全職人員，只是定時到校服務。在軟件使用方面，學校使用的都是區里統一購買或者部署的公共平臺，一些軟件公司會到校推廣自己的產品，基本上是以免費試用方式在個別教師當中使用。

在制度責權方面，“基礎校”所承擔的責任就是將政府投入的資金落實到學校信息化建設上，投入多少，建設多少，然后力所能及地維持運行。雖然每年學校也力圖向區里申請專項資金用于信息化建設，但是項目的選擇權、審批權等都在教育主管部門，學校并不清楚可以獲得項目投資的標準，以至于在多年申請專項資金未獲批準的情況下，有些學校甚至打算不申請專項資金了，也有學校氣餒地認為不批錢不批人挺好的，沒錢就沒那么多事。在學校內部，由于人手缺乏，信息技術教師兼職校信息化主管，分管信息化的主任還兼管后勤等等，使得校內的信息化建設與管理的責權也難以明晰。以某“基礎校”為例，一位信息技術教師除了要承擔全校一半的信息技術課程教學，兼任信息化建設與維護的主要工作，還要負責維護學區行政辦公的網絡維護等等。盡管大多數的信息技術教師在負責學校信息化建設之時都非常盡職盡責，但是他們都感到個人能力、時間和精力等都存在很大限制。如果說學校信息化建設的責任還可以由信息技術教師來兼職完成，“基礎校”的課程與信息技術整合工作則更多的是放任學科教師自己摸索，負責學校信息化的信息技術教師，主要是當學科教師有需求的時候幫忙尋找相關資源。

由于這類學校參與信息化建設的主體比較少，主要以政府和學校為主，而學校又主要依賴政府撥款和統一建設的平臺與應用，教育主管部門的決策并沒有學校參與，因此，利益協商幾乎不存在。

在調研過程中，這類學校明顯地表達了它們對于區里信息化投入缺乏公平、公正的不滿。比如說名校不想要設備而區里卻要給。再比如某名校一個無人機項目投入的錢估計超過給10所學校投入的錢等等。這些學校認為主管部門不能只關注名校，應該少做錦上添花，多做雪中送炭的事情。雖然信息化經費有限，把更多的錢投入到新建校、合并校或者集團化辦學的學校去，把那些學校做得很強可以理解，但是對于基礎學校沒有什么投入，甚至是三、四年一點投入沒有，學校的信息化建設就沒法發展。有的學校還認為教育主管部門的投入比較功利，大校平臺本身就好，資源很強大，管理部門覺得再投入點資金就可以做新的東西，有看得見的成績。但是給基礎校資金少了做不出來成績，資金多了管理部門舍不得。在當前信息化建設投入資金本身并不充足的情況下，基礎校更容易感受到不公平，而這樣的不公平感也影響了其自身的發展動力，甚至是自暴自棄。

四、結論與啟示

總結上述3種學校信息化發展的模式，我們看到，由于不同的參與主體、不同的互動方式，導致3種類型的學校呈現出發展、嘗試、受限等不同的信息化建設形態。這三種建設形態的標識，有助于我們對不同學校的信息化建設進行分類，也可以預測它們的發展態勢。案例也充分顯示，只有政府、學校、家長、企業等多元主體的充分合作、責權明晰、充分協商，并在學校充分自治的條件下，教育信息化建設才能夠得以健康、穩步地發展。隨著《教育信息化2.0行動計劃》的提出與推進，學校信息化建設與應用必將進入一個新的階段。為了實現“三全兩高一大”的發展目標，需要針對以往信息化推進過程中的問題運用新舉措、創建新機制。本研究認為，在教育信息化建設與應用這個兼具整體性與個性化特征的教育治理領域中，需要以“將教育信息化作為教育系統性變革的內生變量”“教育信息化是教育現代化的基本內涵和顯著特征”作為信息化工作基本的價值追求，通過提升學校治理能力，夯實政府服務支撐，匯聚社會潛在能量等策略，促進教育信息化的蓬勃發展。

（一）提升學校治理能力，以“自治發展”確定學校信息化建設的主導地位

傳統的治理模式中，政府具有絕對的主導地位，學校、社會雖然是重要因素，但不具備高度自主性，而是由政府掌控三者的關系。從治理理論來看，傳統的“管理”思路已經不再適合當前多元化的行政參與模式，片面地強調管理機構的統一規劃而不考慮學校現實情況，必然體現為資源浪費、不匹配等問題。信息化建設與應用的主戰場在學校，應該以學校“自治發展”來滿足學校的現實需求、當前條件以及未來發展。學校的“自治發展”需要提升學校的治理能力。而學校領導層對學校信息化建設與應用認識的深度直接影響學校信息化治理能力。在上述三個案例中，“發展型”學校的校長是堅定不移地推進學校信息化應用，建立了更加完善的制度來保證技術的課堂應用。而在“嘗試型”和“受限型”學校，信息化主管的訪談中都提到校長對發展信息技術教學應用的顧慮。由此可見，對于學校信息化發展，校長是重要的“掌門人”，需要影響校長的認知與決策，使他們充分認識到利用教育信息化促進教育現代化的重要性。除此之外，提升學校信息化治理能力，還需要提升學校將信息化發展與學校發展統整的能力，將信息化應用與師生素養發展統合的能力，以及將信息化服務與人員隊伍完善統籌的能力。本研究發現，這些治理能力的提升都是學校信息化得以良性發展的必要條件。

（二）夯實政府服務支撐，將“頂層設計”作為“自治發展”的扎根基礎

以學校“自治發展”為核心的學校信息化建設，打破政府主導的信息化建設格局，并不意味著忽視教育主管部門的作用。首先，教育主管部門需要進行必要的制度設計以確保學校信息化有更加寬廣的施展空間。信息技術對教育的革命性變革單靠學校的單打獨斗是無法實現的。相關研究也顯示，學校的信息化應用往往受制于管理部門課程進度、考核評估等制度安排的制約。因此，只有教育主管部門進行“頂層設計”，提供制度保障，才能引領學校真正利用信息化實現教育變革。其次，“頂層設計”可以解決一些學校發展中不能解決的問題，為學校發展提供服務支撐。訪談中不少學校和教師都希望上級主管部門在信息化的“物理資源”“數字資源”“人力資源”諸多方面進行“頂層設計”。例如物理資源方面，各個學校迫切需要教委統籌配置網盤、云盤，給各個學校分配的空間。這樣不僅可以在教育系統內保證訪問速度，也可以避免由于商業網盤等服務質量不好甚至倒閉給學校帶來的麻煩。也有學校提出雖然他們自己對單機的筆記本，臺式機安全防護做得比較好，但對于服務器系統維護，病毒防護等做得比較弱，特別需要區里頭統一配，統一建、統一做維護，做一個網關可以統管全區。數字資源方面，受訪教師們談到特別想要一個免費的專門供老師使用、有一定好的品質保證的學科資源網，以便減輕一些出題的負擔和查資料的負擔。而人力資源方面的統籌，有學校建議可以在信息中心成立一個辦公室，把各學校信息化應用的好點子綜合起來。老師們研究一個東西要一個月、甚至一年時間，如果已經用一年時間開發出來，能推廣的話大家都提高效率，也能夠共享妙招，那將是事倍功半的。從上述建議可以看到，教育主管部門提供“頂層設計”和服務支撐，更有利于學校的發展。第三，教育主管部門的“頂層設計”還應該設計各種有效機制，包括設立不同主體之問的明晰權責機制、政府與學校之間的溝通機制、協調機制、監督機制;建立學校與學校之間的交流機制、競爭機制、均衡機制等，使得區域內信息化建設工作既保證公平與均衡，又滿足特色發展的需求，以及照顧發展基礎比較薄弱的學校。總之，教育主管部門的“頂層設計”應該成為學校“自治發展”的有機土壤，讓學校在其賦予支持和營養的基礎上“自治發展”，各顯芳華。當前，信息化推進存在缺乏系統的頂層設計，制度設計等問題，特別需要夯實政府服務支撐。

（三）匯聚社會潛在能量，將“多元參與”作為“自治發展”的助力機制

學校信息化建設的“自治發展”不僅需要教育主管機構的支持，也需要其他多元主體的助力。在教育信息化從1.0邁入2.0的時代，積極引導企業參與信息化供給側改革十分重要。在這個方面，政府不僅要向市場逐步轉移供給權利，還要以政策和機制來引導優秀企業關注差異化的學校需求。通過提供靈活和開放的接口給不同類型的企業，促進它們提供優質的信息化服務，以幫助學校信息化的“自治發展”。在學校的層面，有效的治理需要運用智慧和策略與企業達成良好的合作，實現雙方共贏。本研究發現，“發展型”學校合作企業有專門的工程師隨時幫助解決問題，學校和企業還合作開展研發活動。而“受限型”學校教師備一節平板課，和公司協商、改進系統等等卻花了1年時間。可見，只有有效的合作才可能使信息化工作得以順利開展。在兼顧學校的教育目標與企業的經濟訴求方面，需要政府的制度建設以及學校的協商能力。

學校信息化建設中家長也是不可小覷的力量，現實中既有家長鼎力支持信息化建設的實例，也不乏家長反對學校使用信息技術的事件。在當今青少年視力下降、網絡與游戲成癮等問題越來越嚴重的情況下，家長對于學校信息化教學的認可度極大地影響著學校的信息化應用。在“發展型”的學校，他們采用了更加積極的策略，吸引家長在公開課、工作坊等活動中了解學校的信息技術應用方式，改變家長對技術的認知。通過與學生、家長制定數字化產品使用合約，規范學生的技術使用行為，將家長轉變成為學校信息化建設的支持者。學校的實踐表明，信息化將家長排除在外，或者視為對立關系是不可取的。只有鼓勵參與，溝通與協商，才能贏得家長的支持。而家長的支持，不僅可以使得信息技術整合教育教學更加順暢，甚至通過家長為學生購置電腦等信息化設備，可以破解政府投入經費有限的困境，助力學校走得更遠。