新時代城市基層黨建與社會治理創新研究述評

趙麗麗

[摘要]中國特色社會主義進入新時代，基層黨建工作和社會治理面臨著新形勢。黨的十八大以來，學界關于基層黨建引領城市社會治理創新的研究成果主要包括基層黨建在社會治理中的功能、基層黨建在社會治理創新中面臨的困境與挑戰、基層黨建引領社會治理創新的路徑與策略等幾個方面，形成的系列觀點豐富了黨的建設理論，但也存在著理論研究不夠深入等問題。在今后的研究中應加強對基層黨組織在社會動員和提升組織力等方面的研究。

[關鍵詞]新時代;基層黨建;社會治理創新;研究評述

[中圖分類號]D267

[文獻標識碼]A [文章編號] 1009-928X （2019） 06-0020-05

中國革命、建設和改革取得成功的最重要的經驗就是高度重視黨的建設。中國特色社會主義進入新時代，黨的建設也進入了一個新的時期。自黨的十八大提出創新社會管理體制，到黨的十八屆三中全會明確提出創新社會治理體制以來，基層黨建引領社會治理創新成為中國社會治理實踐的熱點，也成為學界研究的新熱點，研究成果日益豐富。本文主要聚焦城市社區的基層黨建和基層社會治理創新這個主題，對近十年的相關研究成果進行梳理。

一、基層黨建與社會治理創新研究的背景與特點

（一）研究背景。第一，中國特色社會主義進入新時代，我國經濟社會結構呈現新特點和新變化。新時代經濟發展最突出的特點是經濟運行從高速發展轉向高質量發展，經濟發展的動能轉向供給側改革，創新型企業大量出現，人們的就業方式和就業結構也發生了很大變化。經濟結構、就業結構的變化又引起居民收入狀況的變化，一方面中等收入群體不斷擴大，另一方面不同群體間收入差距依然比較明顯。我國城鎮化也進入高速發展時期，大量農民進入城鎮，為城市社區注入活力的同時，也帶來治理上的壓力。同時，社會組織進入快速發展時期，社會組織數量激增，社會組織管理模式迎來變革。

第二，人民群眾的需求發生了新變化。經過改革開放40年的發展，人民生活水平不斷提高，人民群眾對美好生活的向往更加強烈，“期盼有更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的生活保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境、更豐富的精神文化生活，人民群眾的民主意識、公平意識、法治意識、參與意識、監督意識、維權意識在不斷增強”。人民對美好生活的向往就是我們黨的奮斗目標，要改善和提高人民群眾的福祉，加強和創新社會治理至關重要。中國社會面臨著從社會管理到社會治理轉型，中國特色的社會治理面臨著從治理理論到治理體制再到治理格局的建構。

第三，新時代對黨的建設提出新要求。中國共產黨自成立之初就非常重視黨的建設，改革開放以來，中國特色社會主義建設所取得的一切成就都源于高度重視黨的建設。進入到新時代，“黨要團結帶領人民進行偉大斗爭、推進偉大事業、實現偉大夢想”，必須“毫不動搖把黨建設得更加堅強有力”。黨的基層組織是黨的戰斗堡壘，黨的路線方針政策和決策部署能否得到貫徹，黨的群眾路線能否有效落實，民生工作能否有效保障，都與基層組織的戰斗力密不可分。近十年來基層黨建工作不斷創新，自黨的十八屆三中全會提出創新社會治理以來，引領基層社會創新成為基層黨建的新議題。

（二）研究特點。對近十年的城市基層黨建和社會治理創新研究進行梳理，可以發現如下特點：一是研究成果非常豐富。在知網上以“基層黨建”和“社會治理”為主題詞進行檢索，自2012年至今有近300篇研究成果。這些研究成果大多集中在黨建研究領域。從2014年起，社會學、政治學、行政學等領域也開始將城市基層社會治理研究聚焦于黨建方向，跨學科之間的交叉研究不斷加強，許多研究借鑒了國外的一些理論，如治理理論、嵌入理論等，提高了研究的理論化水平。二是注重實踐探索。黨的十八大以來，很多地方如上海、南京、武漢、溫州等地在城市基層黨建和社會治理創新實踐上逐漸形成了自己的特色，大多數的研究文獻著眼于黨建引領社會治理能力與對策、創新基層社會治理的模式與路徑等方面，研究與思考實踐中的新問題。

二、基層黨建與社會治理創新研究的主要狀況

基層黨建和基層社會治理創新研究的研究成果，主要涉及以下研究主題和內容：

（一）基層黨建在基層社會治理中的功能。根據文獻梳理，基層黨建工作在社會治理中發揮著政治功能、服務功能、協調功能。所謂政治功能就是政治領導或引導功能，執政黨的領導核心地位決定了基層黨建對基層社會治理的政治領導功能，研究者們對政治領導功能的表述大致可以分為三個層面：宏觀上主要體現為對黨的路線方針的宣傳，對黨的各項政策的貫徹執行;中觀上體現為對基層社會治理總體方向上的把控，“對社區重大事項的判斷和決策”;微觀上體現為對黨員的教育和管理，對群眾的團結、動員、凝聚和吸納等。對基層黨組織服務功能的解釋，有研究者提出基層黨組織服務功能的核心內容就是服務于群眾物質文化利益的實現，滿足民眾對美好生活的向往;也有研究者從黨的宗旨的視角提出民生服務功能。關于協調功能，一種觀點認為是利益表達和利益協調功能。利益表達是政黨組織的基本屬性，中國共產黨代表了最廣大人民群眾的利益，因此反映人民群眾的利益訴求是基層黨組織的重要功能。利益表達功能要求基層黨組織既要“上情下傳”，讓民眾了解黨的主張和政策，又要“下情上傳”，反映群眾的利益和愿望，同時還要成為“整合的工具”，發揮利益協調功能，既要處理好基層群眾具體利益與國家根本利益的關系，又要最大限度地代表最大多數人的利益。另一種觀點認為協調功能是指基層黨組織與各參與主體的溝通與協作，也就是說基層黨組織在社會治理中要協調和處理好與政府、各種社會組織以及民眾的關系。

（二）基層黨建引領社會治理創新面臨的困境與挑戰。創新社會治理體制和社會治理方式是新時代黨的建設和社會建設的新課題，當前我國社會治理機制的改革和創新正處于實踐探索時期，因此基層黨建工作與社會治理創新實踐也不免遇到困境和挑戰。學界對這一問題的研究主要有兩個視角：一是社會治理的視角，二是基層黨建的視角。

從社會治理的視角進行分析，社會治理面臨的最大挑戰是社會治理體系中多元治理主體還未形成良性的互動。社會治理的特點就是多元治理主體的共治，在我國多元治理主體包括黨組織、政府、各種社會組織和民眾，這些主體在社會治理實踐中的權利來源和運行機制有所不同，黨組織和政府的權利來源于科層制的行政權威，掌握較大的公共資源所有權和分配權，主要在“縱向秩序”上發揮整合作用，而各種社會組織和民眾的權利來源于社會自我調節機制，主要在“橫向秩序”上發揮協調作用，這種治理機制本來就暗含張力。研究者們指出，由于“強政府”和“國家高于社會”的傳統慣性，在實踐中，部分社會治理依然呈現出強烈的自上而下的單向管理路徑，社會公共性建設過分依賴黨組織和政府，在社區治理中應該發揮重要作用的居民委員會又帶有較強的行政化色彩。社會資本發展滯后，居民對社區的身份認同偏低，對社區公共性事物缺乏理性精神和參與熱情，業委會和物業管理公司的作用沒有得到足夠重視，在社區治理中處于邊緣化的地位。

從基層黨建工作的視角進行分析，基層黨組織在社區治理中面臨的主要困境是基層黨建工作與社區治理的有機融合問題。主要表現為：第一，部分基層黨組織對自身作用的認識不到位，黨建工作與社會治理存在脫節，基層黨的建設“形式化”?；鶎狱h組織建設有著比較成熟的經驗和路徑，但面對變化多元的社會格局，傳統的黨建理念存在“固化”現象，一些黨組織的黨建工作還只停留在擴大組織覆蓋面和發展黨員上，對新出現的社會問題無能力應對，不能滿足社區發展和治理的需要，基層黨建工作出現“碎片化”現象，基層黨組織在社會治理中則表現“虛化”“弱化”，甚至“邊緣化”，影響了基層黨組織政治引領作用的發揮。第二，基層黨員干部的素質、能力和結構有待提高。部分黨員干部思想素質不高，不能發揮模范帶頭作用;還有一些黨員干部沒有認識到新時代人民群眾對物質文化生活的需求發生了變化，工作中民主意識淡薄，不能及時傾聽群眾的意見，導致民眾的利益訴求無法表達，加劇了基層社會矛盾。近年來一些城市實行在職黨員向社區報到和黨員在社區中亮身份等制度，但真正參與社區治理的黨員往往是社區中的退休黨員，中青年黨員參與社區治理的積極性不高，黨員參與社區治理的評價、激勵、約束機制尚未建立。第三，部分基層黨組織在凝聚社區價值共識和社會動員方面的能力不足?，F代社會治理強調的自主、多元、合作依賴于社會各方力量的共同參與，而參與的基礎源于對社區價值形成認同、達成共識。自“單位社會”解體以來，中國社會呈現“原子化”的傾向，居民的社區共同體意識還未建立起來，社區還僅是居住的物理空間，沒有成為居民的精神家園，基層黨組織在社區治理中凝聚共識、組織動員、形成共同發展目標等方面的引領能力欠缺。

（三）基層黨組織引領社會治理創新的路徑和策略。對相關文獻進行梳理，可以發現對這一主題的研究主要集中在進一步加強黨對社會治理引領、創新基層黨建工作、創新基層社會治理等方面展開并形成了如下觀點：

第一，進一步加強黨對社會治理的引領。有研究者從黨的“六大建設”闡述新時代基層黨建引領社會創新的推進路徑：以黨的政治建設為社會治理創新提供政治保障，以黨的思想建設引領社會治理的理念創新，以黨的組織建設引領社會治理的體制革新，以黨的作風建設引領社會治理的效果彰顯，以黨的紀律建設引領社會治理能力提升，以黨的制度建設引領社會治理機制完善。

第二，創新基層黨建工作。改革開放以來，我國基層黨組織建設經歷了從“單位黨建”到“社區黨建”的轉變，進入新時代以來，面對社會治理創新的新要求，“區域化黨建”“聯合黨建”成為基層黨建工作的新發展?！皡^域化黨建”和“聯合黨建”是對“社區黨建”的突破，以社區（街道）黨組織為核心，通過“大黨建、黨建聯席會、黨建社會化”等形式，以居民區黨組織為基礎，由駐區單位黨組織和廣大社區黨員參與的黨建聯盟，是基層黨組織設置形式的創新，也是黨建社會化的工作平臺，同時也是社區各類資源的聚合方式。區域化黨建具有整合功能、服務功能、統籌功能，可以帶動社會治理能力和水平的提高。也有研究者從提升基層黨組織的組織力建設的角度分析基層黨建工作的創新，認為加強政治領導力、提升組織覆蓋力、增強群眾凝聚力是加強基層黨組織的組織力的內涵。還有研究者從基層黨建智能化的方向提出了“互聯網+黨建”的方案?！盎ヂ摼W+黨建”是“互聯網+”在黨建領域的運用，其實質是通過互聯網技術來提升黨建工作的信息化水平?！盎ヂ摼W+黨建”不是兩個不同領域的簡單疊加，它既可以通過信息平臺建設來提升基層黨組織的服務意識、服務水平，又能加強基層黨員干部的互聯網思維，引導基層黨員干部接受、使用、融入互聯網，從而推進黨的治理能力現代化，帶動社會治理創新。

第三，創新基層社會治理，這部分的內容主要包括“三社聯動”的工作機制、協商民主的深化等觀點。研究者認為，“三社聯動” 是新時期社區治理結構的調整，它以滿足社區居民需求服務為目標，通過培育社會組織、打造專業化社會工作平臺的實施路徑，構筑社區治理平臺，優化公共服務機制。研究者指出，在現實中由于居委會的雙重角色， “三社聯動”本質上是一種政社合作機制，需要通過與“聯合黨建”科學對接來解決聯動能力不足的問題。社會治理的本質是多元共治，而“多元治理首先依賴社會力量對公共問題的持續關注，繼而形成長效、穩定的參與機制和理性、負責的參與精神”，從這個意義上看，協商民主是解決公共性問題，培育參與意識，提升社區凝聚力的有效手段。協商民主作為具有中國特色的一種民主實現形式，在當前的社會治理中還需要從提高社區協商議題的質量、擴大協商意見的包容性、增強協商結果的影Ⅱ向性等方面加以深化。

三、 評價與思考

基層黨建與社會治理創新研究雖然起步較晚，但作為黨的領導和國家治理現代化研究的一個重要視角，拓展了黨建研究的領域，豐富了黨建研究的理論，為社會治理創新實踐提供了理論指導。引領社會治理創新是新時代執政黨面臨的一項嶄新而重大的課題，作為源于西方社會的治理理論，因為歷史、文化、制度、現實等因素的差異，中國社會治理在治理結構、治理體制、治理方式等方面肯定具有中國特色，例如基層社會治理的“一核多元”結構、協商民主的治理機制等。同時，中國社會治理是“自上而下”和“自下而上”的“雙向”運行模式，如何界定政黨與政府、社會、公眾的關系，如何在引領社會治理中提升基層黨組織的能力，推動黨建工作的創新等問題，在近十年來的相關研究中都開始或深或淺地涉及，形成的系列觀點是從社會治理視域對黨建理論的新發展。

雖然現有文獻數量比較豐富，但筆者認為存在著經驗性描述偏多，理論研究不夠深入等問題。大部分的研究都是對基層社會治理實踐的總結，這些文獻大都局限于對現象的描述和解釋，缺乏從實證材料中提煉命題。很多研究借用的分析工具還是西方的理論如場域理論、嵌入理論、社會資本理論等，基于中國特色的社會治理理論研究和黨建理論研究還有相當大的提升空間。在今后的研究中，還需要注意以下方面：

一是加強基層黨組織在社會動員方面的研究。這里的社會動員是指通過一定的方式方法，調動人們的參與積極性，進而實現資源整合，形成社會合力的過程。社區治理的目標是建設“和諧有序、綠色文明、創新包容、共建共享的幸福家園”，要實現這一目標，離不開黨的領導，更離不開廣泛的居民參與。革命時期中國共產黨有效地實現了對人民群眾的廣泛動員，從而獲得廣泛的群眾基礎，取得了革命的勝利。計劃經濟時代，國家的行政力量通過“單位制”的資源配置形式實現社會動員。改革開放以來中國社會的巨大變化就是“單位制”的解體、社會結構和利益群體的日益多元化，原有的社會動員的體制機制都發生了很大變化。社區是居民共同的生活空間，更應該是社區居民擁有共同價值追求的精神家園，這也正是“多元共治的”社區治理能夠得以實現的基礎。具有中國特色的社會治理“一核多元”結構要發揮效能，離不開居民對社區治理的積極參與與志愿服務。當前城市社區居民一方面民主意識、權利意識不斷增強，另一方面多元包容和有序參與的素質又比較薄弱，如何實現有效的社會動員，使得廣大居民打破利益分割，積極參與社區治理，在社區公共事務的處理中達成合作信任，進而形成對社區的價值認同和身份歸屬，應該成為基層黨組織引領社會治理創新的研究議題。

二是重視在社會治理中提升基層黨組織的組織力研究。黨的十九大報告提出了以提升組織力為重點，加強基層黨組織建設。雖然已有文獻涉及提升組織力這個議題，但研究剛剛開始，大多數文獻都是圍繞著組織力的內涵、提升組織力的意義和路徑等議題，從比較宏觀的層面展開研究，從社會治理的視角對基層黨組織的組織力提升的研究還遠遠不夠，今后的研究應該從實踐出發，以問題為導向，研究諸如社會治理創新中基層黨組織的組織力表現在哪些方面，組織力的提升面臨著哪些阻礙因素，如何在引領社區治理創新中提升組織力等問題。